Informe / PTAP-CDB
Protección más que dudosa
Los últimos talleres de evaluación del Programa de Trabajo sobre Áreas Protegidas del Convenio sobre Biodiversidad reclaman mayor espacio para las comunidades indígenas y locales
Los autores de este artículo son Jackie Sunde (jsunde@telkomsa.net) y Juan Carlos Cárdenas (jcc@ecoceanos.cl), miembros del CIAPA, y Ramya Rajagopalan (icsf@icsf.net), consultora del CIAPA
¿Será posible conseguir para el año 2008 una participación plena y efectiva de las comunidades indígenas y locales en la gestión de las áreas marinas protegidas (AMP) existentes y en el establecimiento de nuevas AMP, fomentando así la igualdad y el reparto de beneficios? ¿Es realista pensar en alcanzar estos dos objetivos del Programa de Trabajo sobre Áreas Protegidas (PTAP) del Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB) en un futuro próximo, cuando hasta ahora las iniciativas nacionales para la protección de la biodiversidad marina suelen hacer caso omiso de las consideraciones de derechos humanos?
Estas preguntas fueron formuladas por los tres representantes del Colectivo Internacional de Apoyo al Pescador Artesanal (CIAPA) que asistieron a los seminarios regionales para Asia, África y Latinoamérica dedicados a revisar la aplicación del PTAP, organizados por la secretaría del CDB entre octubre y noviembre de 2009. El PTAP consiste en un programa plurianual con 16 objetivos generales que intentan dotar de contenido la meta general del CDB de desarrollar redes ecológicamente representativas de áreas protegidas. Para cada objetivo general se definen varios objetivos específicos.
El elemento 2 del programa resulta de gran importancia para las comunidades de pequeña escala, estableciendo dos metas principales, a saber, 2.1: Establecer para 2008 mecanismos de participación equitativa tanto en los costos como en los beneficios derivados de la creación y administración de áreas protegidas y 2.2: Para 2008, participación plena y efectiva de las comunidades indígenas y locales, respetándose plenamente sus derechos y reconociéndose sus responsabilidades, en consonancia con las leyes nacionales y las obligaciones internacionales aplicables; y la participación de otros interesados pertinentes en la gestión de las áreas protegidas existentes y en la creación y gestión nuevas áreas protegidas.
La Conferencia de las Partes (COP) del CDB ha previsto revisar la aplicación del PTAP en su décima reunión (COP 10) en Nagoya, Japón, del 18 al 29 de octubre de 2010. Desde la adopción del PTAP en 2004 se han celebrado varias reuniones de seguimiento. En 2006, la COP 8 pidió a la secretaría que organizase varios talleres regionales y subregionales para reforzar capacidades y revisar el progreso en la aplicación del programa, que tuvieron lugar en 2007. La COP 9 de 2008 instó a la secretaría a organizar una nueva serie de encuentros que formarían parte del proceso de preparación (decisiónCOP IX/18A) a fin de revisar la ejecución del PTAP en las regiones de Asia y el Pacífico, África, Latinoamérica y el Caribe, y Europa central y oriental.
Puntos focales
Los seminarios regionales se dirigían a los puntos focales del PTAP de los Gobiernos. Se alentó la participación de organizaciones no gubernamentales (ONG) presentes en la región y de las comunidades indígenas y locales. El objetivo marcado consistía en evaluar el progreso realizado en la ejecución del PTAP y proponer métodos y medios para mejorar su aplicación en el programa de trabajo posterior a 2010.
Los seminarios compartían una estructura común, con presentaciones acerca de los temas siguientes: (i) integración de las áreas protegidas en conjuntos paisajísticos más amplios; (ii) gobernanza, y (iii) situación de la aplicación del PTAP. La presentación sobre gobernanza versaba sobre los diversos modelos y características de gobernanza de las áreas protegidas, haciendo hincapié en los matices que distinguen “gobernanza” de “gestión”.
El seminario africano fue el primero en celebrarse en Costa de Marfil del 5 al 9 de octubre de 2009, con delegados de 43 países, amén del personal de organización y de los representantes del Comité Coordinador de los Pueblos Indígenas de África (IPACC en sus siglas en inglés). Le siguió el dedicado a Asia y el Pacífico, celebrado en la India del 12 al 15 de octubre, con 25 delegados nacionales, de los cuales 14 procedían del Pacífico, junto a los representantes de los pueblos indígenas y de las comunidades locales (Fundación Pacto de Pueblos Indígenas, Socios de Organizaciones Comunitarias, Instituto de la Montaña). El taller de Latinoamérica y el Caribe acogió del 2 al 5 de noviembre de 2009 en Colombia a 23 delegados nacionales (14 latinoamericanos y 9 caribeños) y a representantes indígenas y locales. Merece la pena señalar que los tres seminarios se centraron en gran medida en áreas protegidas terrestres, con la excepción del taller de Asia-Pacífico, donde las naciones del Pacífico cuentan con mayor experiencia sobre AMP. Los tres seminarios fueron facilitados por personal de The Nature Conservancy, Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo, (PNUD-FMAM), Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF), Sociedad Mundial para la Conservación (WCS), y el Tema sobre comunidades indígenas y locales, equidad y áreas protegidas (TILCEPA) de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN).
El seminario dejó patente que los representantes gubernamentales ignoraban casi todo sobre el PTAP, sobre todo los temas fundamentales de la gobernanza. Casi nadie entendía la tipología de la gobernanza establecida por IUCN y utilizada comúnmente en el contexto de las áreas protegidas, que marca los importantes matices que distinguen las “áreas conservadas por la comunidad” de las “áreas de cogestión”. En el seminario africano se presentó un interesante caso de la región senegalesa de Casamance, donde la población rural de Mangagoulak, los kawawana, ha declarado como protegida una zona que ellos mismos administran, poniendo en marcha un plan de gestión y de zonificación detallado en el que se integran conocimientos tradicionales y científicos.
En el taller de Asia-Pacífico se presentaron áreas marinas gestionadas localmente (AMGL), áreas de gestión especial y áreas de veda tradicionales reconocidas oficialmente establecidas en varios estados del Pacífico, con especial atención a los casos en que la comunidad ha estado involucrada en la concepción, la gestión y el seguimiento de las áreas marinas protegidas (AMP). En el encuentro latinoamericano se expusieron varios ejemplos logrados, como el Parque Nacional de las Galápagos, donde se han fijado cuotas para el sector privado, la pesca y el turismo y se ha celebrado un acuerdo específico con el pueblo cuyabeno, que le otorga concesiones de manglar, o la creación de un santuario de ballenas en Chile por iniciativa de los pescadores artesanales y de las ONG ecologistas, a fin de poner coto a la expansión de la pesca y la acuicultura industriales.
Pocos funcionarios habían oído hablar del “enfoque regido por los derechos humanos” aplicado a la planificación y la gestión de áreas protegidas. Esta carencia se puso de manifiesto por la ignorancia de los representantes gubernamentales acerca del vínculo que une la aplicación de los compromisos internacionales de derechos humanos y la ejecución del PTAP. Algunos ni siquiera conocían la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas y otros instrumentos de derechos humanos de mayor alcance que hacen referencia a la participación en la toma de decisiones y a la importancia de estos procesos en el establecimiento y gestión de áreas protegidas. La participación suele quedar relegada a una mera consulta o a la creación de un foro de partes interesadas, sin reconocer formas de participación donde las comunidades indígenas y locales se involucran activamente en órganos de toma de decisiones como titulares de derechos. Los delegados gubernamentales ignoraban igualmente los problemas que surgen en la implantación de las AMP, especialmente desde la óptica de las comunidades pesqueras.
El representante del CIAPA en el taller africano destacó una carencia fundamental: la omisión de los temas de género en la gestión y gobernanza de áreas protegidas, que incide especialmente en áreas donde las prácticas locales y tradicionales suelen discriminar a las mujeres. Los derechos de la mujer suelen dejarse de lado en la creación y manejo de áreas protegidas, especialmente en lo relativo a la toma de decisiones y a la participación en beneficios.
En el seminario latinoamericano los representantes de las comunidades indígenas y locales, así como el CIAPA, señalaron que gran parte de los planes de gestión resultan incompatibles con las prácticas y costumbres tradicionales, generándose conflictos y tensiones. Las comunidades a menudo carecen de acceso a los servicios estatales de salud, al tiempo que se les prohíbe el uso de especies nativas para la medicina tradicional lo que supone una violación de sus derechos humanos fundamentales. Los delegados reclamaron un enfoque transversal y multicultural a los procesos de áreas protegidas, incluida la gestión, con administradores que comprendan la cultura local.
Antes de los encuentros se presentaron a la secretaría del CDB informes de cada país, y durante los seminarios se pidió a los participantes que rellenasen unos cuestionarios a fin de poder evaluar mejor el progreso alcanzado. Los informes de los seminarios, elaborados por la secretaría del órgano subsidiario de asesoramiento científico, técnico y tecnológico (SBSTTA) subrayan que de los siete objetivos del PTAP que deberían haberse alcanzado en 2008, hay dos (2.2: Promover la equidad y la participación en los beneficios y 2.2: Intensificar y afianzar la participación de las comunidades indígenas y locales) que muestran escaso progreso encontrándose muy por debajo de las metas marcadas.
Los Estados han centrado sus esfuerzos en aumentar el número de áreas protegidas a fin de alcanzar el objetivo cuantitativo del 10% fijado en el PTAP, descuidando la mayor parte de los objetivos cualitativos. Se identificaron varios problemas en la ejecución del elemento 2 del programa: participación insuficiente de las comunidades locales e indígenas en la planificación y gestión de áreas protegidas; resistencia de las comunidades locales a las áreas protegidas, y falta de apoyo gubernamental a los modelos de gobernanza en sus estrategias para las mismas. El documento señala igualmente un escaso aumento del área cubierta por las AMP (tan sólo el 5,9% de las aguas territoriales y 0,5% de las aguas internacionales del mundo reciben esa calificación).
El principal resultado de los talleres regionales consiste en una serie de recomendaciones a la 14ª reunión del SBSTTA que tendrá lugar en Nairobi, Kenia, del 10 al 21 de mayo de 2010, donde se evaluará la aplicación del PTAP con miras a la COP 10. Se pidió a los delegados gubernamentales y a los puntos focales nacionales que contribuyesen a esas recomendaciones. Los representantes del CIAPA aportaron igualmente sus comentarios en los diversos grupos de trabajo y las siguientes recomendaciones:
- Alentar a las Partes a aplicar tipos de gobernanza variados en la gestión de AMP, reconociendo los derechos y las responsabilidades de las comunidades indígenas y locales (capítulo dedicado a las AMP);
- Incorporar la evaluación de la gobernanza a la evaluación general de la eficacia de la gestión (sobre la eficacia de la gestión);
- Pedir a los Gobiernos que reconozcan los valores no monetarios de las áreas protegidas y facilitar la estimación nacional de sus costes y beneficios socioeconómicos;
- Incluir a representantes de las comunidades indígenas y locales en los comités de partes interesadas en las consultas que se realizan para evaluar el PTAP y otras revisiones nacionales de áreas protegidas (elemento de programa 2);
- Establecer mecanismos, procesos y líneas de orientación que permitan reconocer las áreas conservadas por las comunidades, la gestión cooperativa, modelos de gobernanza alternativos y la mejora de la calidad de la gobernanza (elemento de programa 2), y
- Establecer AMP en zonas fuera de la jurisdicción nacional y reconocer la necesidad de un reparto de beneficios transparente y equitativo, amén de los derechos de los pescadores artesanales, especialmente en Perú y Chile.
De los talleres salieron igualmente las siguientes recomendaciones dirigidas al SBSTTA:
a) Facilitar asistencia técnica adicional mediante el desarrollo de “cajas de herramientas”, buenas prácticas y manuales en torno a los temas del PTAP en colaboración con los socios, especialmente en lo tocante el elemento 2 (gobernabilidad, participación, equidad y participación en los beneficios);
b) Concienciar acerca de los beneficios que el PTAP aporta a aspectos como la salud, el agua, la adaptación al cambio climático o la mitigación de la pobreza, así como a la consecución de los objetivos de desarrollo del milenio, mediante seminarios que reúnan a agentes fundamentales de estos sectores para discutir formas de colaboración que redunden en beneficio de todos;
c) Favorecer y financiar la explotación de ecosistemas naturales y muy especialmente de las áreas protegidas con miras al almacenamiento y secuestro de carbono y a la adaptación al cambio climático basada en el ecosistema, integrar enfoques de concepción y gestión de sistemas protegidos en las estrategias y planes de acción nacionales de lucha contra el cambio climático y en los programas nacionales de adaptación (NAPA);
d) Incorporar la evaluación de la gobernanza a la evaluación general de la eficacia de la gestión;
e) Alentar a las Partes a aplicar tipos de gobernanza variados en la gestión de AMP, según recomienda la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de las poblaciones indígenas (Resolución 61/295 de la Asamblea General);
f) Invitar a las Partes a profundizar en el papel, la importancia y los beneficios que aportan las áreas protegidas en el mantenimiento de los medios de vida locales, la prestación de servicios ecosistémicos, la reducción de riesgos derivados de desastres naturales, la adaptación y la paliación del cambio climático, la salud, el agua y otros sectores, a todos los niveles;
g) Establecer un mecanismo de coordinación entre el PTAP y otros procesos relacionados del CDB, como las iniciativas sobre bosques, medio marino, acceso y participación de beneficios, grupos de trabajo del artículo 8 (j), así como con los procesos relativos a las directrices de Addis Abeba y Akwe:Kon para el intercambio de información acerca de la aplicación de dichos programas y recomendaciones sobre posibles acciones conjuntas que permitan una mejor aplicación;
h) Contemplar, en su caso, el establecimiento de un punto focal nacional de las comunidades indígenas y locales según lo dispuesto en el artículo 8 (j), que permita el contacto con los puntos focales del PTAP;
i) Reconocer el papel de las áreas conservadas por las comunidades y las poblaciones indígenas, de la gestión cooperativa y de la diversificación de los modelos de gobernanza;
j) Incluir a representantes de las comunidades indígenas y locales en los comités de partes interesadas en las consultas que se realizan para evaluar el PTAP y otras revisiones nacionales de áreas protegidas, e
k) Involucrar a los comités de coordinación de partes interesadas en la evaluación.
El SBSTTA tendrá en consideración estas recomendaciones para formular las que a su vez elevará a la COP 10, donde se revisará la aplicación del PTAP. Si bien todavía subsisten algunos obstáculos a su aplicación, resulta importante que los Estados reconozcan el potencial de la gobernanza en los procesos relativos a áreas protegidas y comprendan los vínculos que existen entre su compromiso con los derechos humanos y el PTAP.
En algunos países crece el interés suscitado por las áreas protegidas como oportunidades para mitigar el cambio climático y adaptarse a él, y en este contexto importa que el interés no se centre exclusivamente en los objetivos cuantitativos del PTAP sino también en la calidad y los beneficios que las áreas protegidas aportan actualmente (gobernanza y medios de vida), así como en el reconocimiento de los derechos y las responsabilidades de las comunidades indígenas y locales.
Queda por ver si este interés creciente en la áreas protegidas como estrategia en la lucha contra el cambio climático permitirá la creación de un espacio para que las comunidades indígenas y locales que viven dentro de una AMP o en zonas adyacentes puedan articular sus conocimientos locales, hacer valer el papel que han desempeñado en la protección de los ecosistemas marinos y reivindicar su derecho a participar de forma plena y efectiva en la administración de estas áreas.
Más información
www.cbd.int/protected/needs.shtml
Programa de Trabajo sobre Áreas Protegidas del CBD
http://www.mpa.icsf.net
Página web del CIAPA sobre AMP
www.mpanews.org
Noticas sobre AMP
