Indonesia : Legislación
Algo más que mero papel
La anulación de las disposiciones discriminatorias de una norma de regulación de áreas costeras de Indonesia constituye una victoria para los pescadores
El autor de este artículo es M. Riza Damanik (mriza_damanik@yahoo.com" data-mce-href="mailto:mriza_damanik@yahoo.com">mriza_damanik@yahoo.com), secretario general de KIARA
En su sesión plenaria del 26 de junio de 2007, el Congreso de los Diputados de Indonesia aprobó la Ley de Gestión de Áreas Costeras e Islotes de 2007 (nº 27). Con ello pretende dar un paso al frente hacia la resolución de los conflictos derivados de la aplicación de normas sectoriales en las zonas costeras y los islotes del país. Se propone también conseguir que el Estado proteja los intereses de las familias de los pescadores y los pueblos indígenas. Se supone que esta norma desembocará en un desarrollo máximo de las zonas costeras y los islotes.
Conviene señalar que el procedimiento de elaboración de la ley fue muy prolongado, involucrando a numerosas partes interesadas, de manera que la totalidad del trámite llevó más de siete años. El proceso comenzó en 2000 con la participación de investigadores, juristas, organizaciones no gubernamentales, así como una plétora de expertos de otros países, sobre todo de la Universidad de Rhode Island, en los Estados Unidos, amén de activistas de este mismo país. Varios países terceros contribuyeron además a su financiación de forma directa o indirecta, por ejemplo mediante los fondos aportados por organizaciones como la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) o bancos como el Banco Asiático de Desarrollo o el Banco Mundial.
A pesar de lo prolongado del proceso y de los debates con numerosos expertos, es de lamentar que la legislación finalmente aprobada no haya adoptado un enfoque integrado para la gestión de costas. La ley, adoptada en 2007, no corrige la desigualdad en el control de los recursos de la costa y los islotes, ni tampoco aborda la complejidad creciente derivada del solapamiento de las normas aplicables al gobierno de estas zonas, ya que existen más de veinte leyes que regulan la costa y los islotes. En lugar de todo ello, la nueva legislación hace mayor hincapié en aspectos relacionados con las inversiones y favorece a las empresas, dejando poco espacio para que las comunidades, sobre todo los pueblos indígenas y los pescadores tradicionales, puedan participar y proponer planes de gestión.
La legislación adoptada en 2007, contiene varias disposiciones que permiten el otorgamiento de concesiones (Hak Pengusahaan Perairan Pesisir o HP3) en las aguas costeras. La ley promueve la entrega de estas concesiones al sector privado, incluso a empresas de otros países, ya sea para la acuicultura, el turismo o la minería en las aguas costeras y los islotes.
Concesiones
Concretamente, las concesiones comprenden la superficie marina y la columna de agua subyacente hasta el fondo marino y son válidas por un período acumulado de sesenta años. Las concesiones pueden transferirse, circular o utilizarse como aval para solicitar un préstamo al banco. Este modelo de comercialización y privatización ya se había aplicado antes a la gestión de recursos forestales y minerales durante cuatro décadas y demostró ser un fracaso que incrementó la pobreza y los desastres ecológicos en el país.
El acceso a los recursos de la costa y de los islotes queda a la merced de los inversores con mayor poder financiero, ya que solo ellos podrán cumplir con todos los requisitos exigidos por la ley para obtener el certificado HP3, es decir, las calificaciones administrativas, técnicas y operativas. Con frecuencia las comunidades costeras carecen de la capacidad necesaria (financiera, técnica, o de acceso a la información y la tecnología) para competir con los inversores y los gobiernos locales, de manera que las colectividades de la costa y sobre todo los pescadores se quedan sin espacio. Las actividades sociales, económicas y culturales de los pescadores y los acuicultores se verán drásticamente afectadas por dichas inversiones, exacerbándose aún más la pobreza.
En suma, el certificado HP3 legaliza la revocación del derecho de las familias de las comunidades costeras, pesqueras e indígenas al acceso a los recursos en áreas marinas y costeras y en los islotes.
La degradación de los ecosistemas insulares, la concesión de áreas marinas y la expulsión de los pescadores de sus espacios tradicionales continúa. La Coalición Popular por una Pesca Justa (KIARA) observa que en el plazo de tan solo cuatro años, al menos 42 áreas de importancia ecológica de las zonas costeras y los islotes han sido “excavadas” por las industrias mineras para la extracción de carbón, petróleo y gas.
Por añadidura, más de veinte islas, como por ejemplo en Nusa Tenggara Barat, Kalimantan Timur, Kalimantan Selatan, Maluku Norte, Sulawesi Sur, Papúa y Nusa Tengara Timur (NTT), han sido designadas para la explotación industrial por empresas extranjeras; unas 50.000 hectáreas de zonas de acuicultura se han entregado a firmas de otros países para su explotación y han sido “adoptadas” por empresas de petróleo, gas y minas.
Se ha convertido aproximadamente un millón de hectáreas de zonas costeras para facilitar la expansión de las plantaciones de aceite de palma y las actividades de regeneración de playas. Todos estos acontecimientos aumentarán probablemente la presión de la pobreza sobre las familias de los pescadores.
En base a estas consideraciones, una asociación de la sociedad civil, denominada “Coalición contra las disposiciones HP3” interpuso demanda ante el Tribunal Constitucional el 13 de enero de 2010 pidiendo una revisión jurídica de los artículos relacionadas con los certificados HP3 en la ley 27 del 2007. La coalición, consistente en nueve organizaciones de la sociedad civil (OSC) y 27 dirigentes de asociaciones de pescadores, recibió el respaldo de varios expertos de la comunidad académica y de tres representantes de pueblos indígenas y pescadores.
Al mismo tiempo que la privatización del manejo y la explotación de recursos naturales en Indonesia se extiende desde las áreas terrestres hacia las marítimas, el Tribunal Constitucional de este país dictó la anulación, el 16 de junio de 2011, de las disposiciones relativas a las concesiones HP3 estipuladas en la ley de 2007. Se conseguía así la revocación, al menos sobre el papel, de la política de privatización de los espacios vitales de los pescadores tradicionales y los pueblos indígenas en las aguas costeras y los islotes de Indonesia.
La revisión normativa del Tribunal Constitucional se centró en dos aspectos fundamentales:
1.- ¿El otorgamiento de las concesiones HP3 contraviene el principio de propiedad o autoridad del Estado sobre los recursos naturales para mayor bienestar de la población? ¿Entra en conflicto con las garantías constitucionales que amparan el derecho a la vida y a los medios de subsistencia de la comunidad costera (derechos socioeconómicos), o con los principios de no discriminación, certidumbre legal y justicia?
2. ¿Se encuentra el diseño o el desarrollo de los Planes Estratégico, Zonal, de Gestión y de Acción para Regiones Costeras e Islotes, en contravención con los derechos constitucionales de los demandantes (la Coalición contra las disposiciones HP3), puesto que ningún representante de la población participó en el procedimiento de consultas?
El razonamiento jurídico del Tribunal Constitucional presenta algunas ideas interesantes.
En primer lugar, la expresión “para el mayor bienestar de la población”, recogida en la Constitución de 1945, artículo 33/3, significa que el mayor bienestar del pueblo es el principal criterio que debe seguir el gobierno cuando determine sus políticas, regulaciones y prácticas de gestión aplicables a los recursos terrestres y acuáticos y a la riqueza natural que los rodea.
En segundo lugar, la autoridad del Estado sobre los recursos terrestres y acuáticos y su riqueza natural debe tener en cuenta los derechos preexistentes, ya sean individuales o colectivos, de los grupos tradicionales, así como los derechos comunales y otros que la constitución otorga a los ciudadanos, como pueden ser el derecho de paso para permitir el acceso o el derecho a un medioambiente acuático limpio y saludable.
En tercer lugar, la regulación de las concesiones HP3 entrañará una pérdida de los derechos de las comunidades tradicionales transmitidos durante generaciones. Los derechos comunitarios tradicionales tienen una característica peculiar, consistente en que no pueden revocarse mientras la comunidad tradicional siga existiendo.
En cuarto lugar, el sistema HP3 traerá consigo una exclusión de las comunidades tradicionales de la titularidad de las concesiones, ya que carecen de capital, tecnología y conocimiento. Sin embargo, el Estado, y en este caso el gobierno, tienen el deber de fomentar el bienestar general y la justicia social para todos sus ciudadanos (Preámbulo y párrafo 34/2 de la Constitución de Indonesia de 1945).
Seguidamente, el objeto de la Ley 27 de 2007 es la legalización de las concesiones en las zonas costeras y los islotes, es decir, el otorgamiento de la propiedad privada y exclusiva de estos recursos a particulares, personas jurídicas o ciertas comunidades, de manera que la mayor parte de las áreas costeras y los islotes puedan ser gestionados por dichas entidades mediante el régimen establecido por las disposiciones HP3. Consecuentemente, se trata de promover la privatización de la gestión y la explotación de las aguas costeras y los islotes por empresas privadas y hombres de negocios.
Por último, el diseño y el desarrollo de los Planes Estratégico, Zonal, de Gestión y de Acción de Zonas Costeras e Islotes, en el que participan únicamente los gobiernos regionales y el sector privado, supone un trato discriminatorio y desatiende tanto el derecho del individuo a su progreso personal como el desarrollo colectivo de la comunidad, el pueblo y el Estado.
Los recursos de los islotes
Según los argumentos anteriormente expuestos, queda demostrado que los medios para privatizar y comercializar los recursos de las áreas costeras y los islotes contravienen las disposiciones de la Constitución. Los artículos de la Ley que regulan las concesiones HP3 carecen de validez jurídica.
Al estudiar el texto de la resolución, con sus 169 páginas, se distinguen al menos tres aspectos rompedores en la sentencia del Tribunal Constitucional, que refuerzan el espíritu de la lucha de las comunidades pesqueras y los pueblos indígenas.
Primeramente, para poder evaluar hasta qué punto propician las normas HP3 el mayor bienestar de la población, el Tribunal Constitucional establece los siguientes baremos: (i) los beneficios que obtiene el pueblo de los recursos naturales; (ii) el grado de distribución de esos beneficios entre la población; (iii) el grado de participación pública a la hora de determinar los beneficios derivados de los recursos naturales, y (iv) el respeto de los derechos de los ciudadanos a utilizar los recursos naturales de generación en generación.
De esta manera el Tribunal Constitucional, en su sentencia sobre las concesiones HP3, proporciona y define un instrumento constitucional para medir el significado operativo de la expresión “para mayor bienestar de la población”, en relación con la tan consabida gestión de recursos naturales.
En segundo lugar, el Tribunal Constitucional contribuye a la concienciación sobre la existencia de los derechos constitucionales y a su articulación, derechos que se aplican igualmente a los pueblos pescadores tradicionales, y que incluyen los derechos de paso o acceso, el derecho a gestionar los recursos de acuerdo con los principios culturales y la sabiduría tradicional transmitida de generación en generación, el derecho a explotar los recursos, y el derecho a un ecosistema acuático limpio y sano. Todos estos derechos de los pescadores tradicionales son intrínsecos de los individuos y los colectivos y no pueden enajenarse (es decir, venderse). Incluso en las zonas donde hay pocos pescadores, la situación depende de sus derechos consuetudinarios, y no del tamaño de la población.
No hay que perder tiempo. Técnicamente, el gobierno y el parlamento deben revisar todas las normas, tanto nacionales como regionales, que todavía fomentan el espíritu de privatización recogido en las disposiciones HP3, y “depurar” las zonas marinas y costeras y los islotes de todo rastro de esa empobrecedora comercialización. En el norte de Sumatra, por ejemplo, el Reglamento Local nº 5 de 2008 sobre Gestión de Zonas Costeras e Islotes incluye disposiciones de claro cariz comercial sobre las concesiones acuáticas del litoral.
Conformemente con la anulación de la norma HP3 por el Tribunal Constitucional, el Estado tiene el deber de restaurar los derechos constitucionales de los pueblos pescadores, incluida la garantía de no contaminar el mar (entendiendo por tal el medioambiente vivo y los medios de subsistencia de los pescadores). Para las familias de pescadores expulsadas de su entorno marino, la anulación supone un esfuerzo consciente por consolidar su forma de vida como pueblos pescadores tradicionales y por ejercer constitucionalmente sus derechos. Al mismo tiempo, el Estado debe mantener su dignidad evitando que su maquinaria ponga en práctica políticas desatinadas contrarias a la Constitución.
Es más, la decisión del Congreso de Diputados de incluir un proyecto de ley sobre protección de los pescadores en el Programa Legislativo Nacional para el período 2009-2014 debe acompañarse de una participación de las organizaciones de pescadores y los pueblos indígenas en su elaboración.
Si se consigue, la victoria de los pescadores, los pueblos indígenas y sus familias en el campo constitucional empezará a ser algo más que mero papel.
Más información
www.kiara.or.id/
Coalición Popular por una Pesca Justa (KIARA)
www.un.org/Depts/los/nippon/unnff_programme_home/fellows_pages/fellows_papers/nurhidayah_0910_indonesia_PPT.pdf
Hacia la gestión integrada de las zonas costeras de Indonesia: marco para la evaluación y el análisis comparativo
