Análisis / GESTIÓN PESQUERA

Lo malo está en la letra pequeña

La práctica se ha adelantado a la teoría en la aplicación de la cogestión, muy difícil sin un entorno social y cultural favorable

Svein Jentoft (sveinje@nfh.uit.no) del Colegio Noruego de Ciencias Pesqueras de la Universidad de Tromsø, Noruega, es el autor de este artículo basado en una conferencia pronunciada en el Foro Pesquero para la Cooperación en Desarrollo celebrado en Tromsø del 21 al 22 de enero de 2004

Después de 60 años de labor académica (si se considera que ésta se inició con la monografía de Raymond Firth sobre los pescadores malayos), la sociología ha conseguido imprimir finalmente su huella en la gestión pesquera. La cogestión, un término que apareció por primera vez hace unos veinte años en trabajos académicos de sociología, ahora es casi un lugar común. En diciembre de 2003 asistí a una conferencia en Ciudad del Cabo donde pude comprobar que el término ’cogestión’ figura en la legislación pesquera de varios países de frica meridional. En enero de 2004 realicé un viaje de dos semanas a India donde oí cómo funcionarios de pesca hablaban con entusiasmo de la cogestión. En marzo otra conferencia sobre cogestión pesquera tenía lugar en Penang, Malasia,...

Análisis / GESTIÓN PESQUERA

Lo malo está en la letra pequeña

La práctica se ha adelantado a la teoría en la aplicación de la cogestión, muy difícil sin un entorno social y cultural favorable

Svein Jentoft (sveinje@nfh.uit.no) del Colegio Noruego de Ciencias Pesqueras de la Universidad de Tromsø, Noruega, es el autor de este artículo basado en una conferencia pronunciada en el Foro Pesquero para la Cooperación en Desarrollo celebrado en Tromsø del 21 al 22 de enero de 2004

Después de 60 años de labor académica (si se considera que ésta se inició con la monografía de Raymond Firth sobre los pescadores malayos), la sociología ha conseguido imprimir finalmente su huella en la gestión pesquera. La cogestión, un término que apareció por primera vez hace unos veinte años en trabajos académicos de sociología, ahora es casi un lugar común. En diciembre de 2003 asistí a una conferencia en Ciudad del Cabo donde pude comprobar que el término ’cogestión’ figura en la legislación pesquera de varios países de frica meridional. En enero de 2004 realicé un viaje de dos semanas a India donde oí cómo funcionarios de pesca hablaban con entusiasmo de la cogestión. En marzo otra conferencia sobre cogestión pesquera tenía lugar en Penang, Malasia, con participantes de todo el Sureste Asiático.

Por su parte, altos funcionarios de pesca de los países ASEAN (Asociación de Naciones del Sudeste Asiático) abrazaron este mismo concepto en una reunión celebrada en 2001. En varios países, movimientos de pueblos indígenas fomentan la cogestión. El Código de Conducta para la Pesca Responsable de la Organización para la Agricultura y la Alimentación de las Naciones Unidas (FAO) expresa inquietudes y declara principios que, de hecho, tienen mucho que ver con la cogestión. En 2003 Kluwer publicó un libro sobre experiencias de cogestión pesquera en todos los continentes, editado por Douglas Clyde Wilson, Jesper Raakjaer Nielsen y Poul Degnbol del IFM (Instituto de Gestión Pesquera y Desarrollo de las Comunidades Costeras de Dinamarca).

En efecto, la cogestión en la pesca es ahora un fenómeno global. Ya no puede desecharse con el argumento de que se trata de una utopía, fruto de la imaginación de los sociólogos. No obstante, en este caso la práctica tomó la delantera a la teoría: el estudio académico de la cogestión apenas cuenta con más de dos décadas, mientras que en algunos países las instituciones de cogestión tienen una historia centenaria. El reconocimiento de su valor de cara a la conservación de los recursos y al desarrollo pesquero sostenible es, empero, mucho más reciente.

La cogestión enfatiza la necesidad de implicar y capacitar a aquellas personas que dependen de los recursos marinos para subsistir y que, por ende, sufren los efectos de las decisiones de la gestión pesquera. En realidad, la cogestión carece de elementos «opacos». Se trata de una forma de gobernanza que parte de una asociación público privada con la participación de los actores del sector, de la sociedad civil, de grupos de interés, de organizaciones no gubernamentales (ONG) y de grupos comunitarios. Hoy en día, cuando ya existe una abultada literatura sobre la gobernanza público privada, la cogestión pesquera podría considerase como una subespecialidad. Algunos de los teóricos que trabajan para gobiernos, como es el caso del politólogo neerlandés Jan Kooiman, se basan en literatura especializada sobre cogestión pesquera (v. su reciente libro Governing as Governance [El gobierno como gobernanza]).

Democracia participatoria

La cogestión se inserta en la democracia participativa, así que debería regirse por principios democráticos elementales como la transparencia, el rendimiento de cuentas, la igualdad, la justicia social, etc. Sin embargo, la cogestión, al igual que la democracia participatoria, no está llamada a sustituir la democracia representativa de los ciudadanos. La cogestión se suma al proceso democrático, lo ahonda y lo amplía.

La gestión pesquera suscita un interés evidente en la opinión pública, un interés que los actores del sector y las ONG, con sus diferentes programas, no siempre pueden o quieren tener en consideración. Como representante del interés público, el Estado debe desempeñar un determinado papel en la gestión pesquera, de modo que difícilmente se lo puede excluir del proceso decisorio en este ámbito. Además, cabe recordar que la competencia legislativa es exclusiva de los Estados nación. El Estado funciona a todos los niveles y es el nivel local el que merece ser destacado en el contexto de la gestión pesquera. Los gobiernos locales suelen tener intereses en juego en las pesquerías y, por lo general, conocen mejor la situación local que los gobiernos centrales.

Por otro lado, la capacidad de las autoridades estatales tiene sus límites. El economista Charles Lindblom afirmó que el Estado no tiene todos los dedos, sino sólo pulgares. La diversidad ecológica y social de la pesca, su complejidad y sus dinámicas hacen que las autoridades estatales no alcancen a controlar todas las situaciones locales. Como decía un delegado indio en una reunión a la que asistí en Kochi (India), en enero de 2004, «el gobierno no puede gestionar 6.000 km de línea costera donde operan 250.000 unidades pesqueras y 750.000 pescadores».

Las últimas tendencias de la gestión pesquera todavía no han llegado a India, país en el que se deberían aplicar los principios de la «subsidiariedad» (principio según el cual la toma de decisiones debe ubicarse en el nivel administrativo más bajo posible).

Asimismo, la gestión pesquera también puede implicar a la comunidad local. Como Jeffrey L. Presuman y Aaron Wildavsky apuntan en Implementation (Aplicación): «Cuanto más cerca se está de la fuente del problema, mayor será la posibilidad de hacer algo; la capacidad para resolver un problema en sistemas complejos dependerá no sólo del control jerárquico, sino también de un nivel máximo de discreción en el punto donde el problema resulta más inmediato».

La cogestión alienta las aportaciones positivas de los grupos de usuarios y de la sociedad civil. Son ellos los que poseen y controlan el conocimiento y los que pueden suministrar información para el proceso de gestión, de modo que sus resultados sean más viables.

Cuanto más compleja es la situación objeto de la gestión pesquera, mayor es la necesidad de obtener información de las personas a quienes afecta. Los sistemas de cogestión deben dar cabida a un proceso de aprendizaje: ¿quién puede asegurar que un sistema funcione a la perfección desde el momento de su puesta en marcha?

Grupos de usuarios

Las decisiones y las instituciones obtienen su legitimación en virtud de la participación de grupos de usuarios y partes implicadas. Los sistemas de gestión pesquera dependen de un consentimiento voluntario. Sin él proliferaría el incumplimiento de normas y reglamentos, a menos que los gobiernos se gasten fortunas para forzar a los usuarios a respetarlos.

De esta suerte, un sistema de gestión que no goce de la suficiente legitimidad puede salir muy caro y, así y todo, difícilmente sería viable. Los regímenes opresivos y totalitarios, impuestos de arriba abajo, nunca han generado consentimientos voluntarios. No existen motivos para suponer que el caso de la gestión pesquera sea diferente.

No me cabe en la cabeza cómo se pueden rechazar los ideales que la cogestión intenta promover a menos que se parta de premisas no democráticas, o el Código de Conducta de la FAO. En ambos casos, lo malo se esconde en la letra pequeña. Por muy amplio que sea el concepto de cogestión, lo principal siempre estribará en cómo se aplican en casos concretos los ideales y principios que propugna.

No existe una receta ideal para cada situación. Sucede lo mismo que con la democracia: en cada país adopta una forma singular sin que por ello tenga que haber democracias mejores o peores. Se dice que algunos países, pesquerías y comunidades no están en condiciones de abrazar la cogestión. No obstante, merece la pena recordar que cuando algunos intelectuales occidentales esgrimieron el mismo argumento contra la rápida democratización de países latinoamericanos con un pasado autocrático, el escritor peruano Mario Vargas Llosa los tachó de absolutamente paternalistas.

Ciertamente, es muy fácil fijarse exclusivamente en las dificultades y los obstáculos. Una vez más se puede trazar un paralelo con la democracia. El sociólogo noruego Jon Elster ha puesto de relieve el reto que la movilidad de los ciudadanos plantea para este sistema. Los ciudadanos no siempre están allí donde se supone que deberían estar cuando se los necesita. Por otra parte, Eyolf Jul Larsen et al. señalan en un informe técnico de la FAO sobre pesquerías de agua dulce en frica meridional, recientemente publicado, que la frecuente migración de los pescadores dificulta la gestión pesquera; de ahí la necesidad de que la cogestión trascienda el nivel estrictamente local.

Es evidente que la cogestión exige mucho tiempo y, subsiguientemente, dinero. Es preciso encontrar formas de comunicación y de toma de decisiones acordes con los problemas más perentorios. Como los sociólogos han advertido, en las estructuras organizativas se observa un conflicto entre la democracia interna y la eficacia externa. Un proceso de toma de decisiones enrevesado puede minar la flexibilidad de una organización a corto plazo. No obstante, la solución no debe pasar por cercenar la democracia, la principal fuente de legitimidad y un elemento clave para la aplicación y la observancia. Al mismo tiempo, si bien la democracia compite con los derechos fundamentales; no deja de ser uno de los mejores métodos para protegerlos. Se plantea la pregunta, entonces, de qué funciones deberían gestionarse a qué nivel. La cogestión se debería reservar para temas de vital importancia, mientras que todos los pormenores de la aplicación pueden delegarse en administradores.

Al ser un concepto con tanto gancho, la cogestión puede ser una presa fácil para el «newspeak» orwelliano, es decir, el empleo de un concepto con connotaciones positivas a fin de justificar acciones destructivas. Asimismo, puede hacer las veces de nueva etiqueta con la que se designan prácticas no precisamente nuevas, como decir que un misil es «pacificador». Del mismo modo, la historia reciente revela casos en los que regímenes opresores se han autodenominado democracias. Así, la cogestión como concepto podría convertirse en un instrumento retórico de maquillaje político. La reciente antología sobre la cogestión publicada por Wilson y sus colegas deja entrever esta tendencia. De esta forma la cogestión se corrompe y acaba sucumbiendo a las duras críticas, no siempre acertadas, de la comunidad académica.

Vaguedad

Una vez constatado todo lo anterior, opino que a la comunidad investigadora se le puede reprochar la vaguedad de sus trabajos y la poca coherencia con la que ha definido y debatido la cogestión. Durante los últimos años la cogestión se tiende a abordar en términos cada vez más amplios. Así, de acuerdo con la definición que se incluye en un informe de la FAO elaborado por Larsen et al. : «la cogestión es, más que nada, un acuerdo para asegurar la comunicación entre los gobiernos y las comunidades» (definición que, por cierto, constituye la única alusión que se hace a la cogestión en todo el informe), mucho me temo que cualquier gobierno podría atribuirse el ejercicio de la cogestión.

No sé de ningún gobierno que, de alguna forma u otra, no comunique con el sector pesquero. En cambio, si se insiste en que la cogestión debería consistir en la devolución de la autoridad de gestión a las organizaciones de usuarios y a las comunidades costeras, en la capacitación de grupos de usuarios y partes implicadas y en la democracia participatoria, con el derecho legal de la sociedad civil a participar en la toma de decisiones del proceso regulador que ésta comporta elementos todos a mi parecer esenciales, el número de Estados que podrían afirmar legítimamente que practican la cogestión se reduce drásticamente.

Al igual que sucede con la democracia, la cogestión no es un reto fácil. Es algo más que una idea lanzada desde las instituciones. Requiere una base legislativa y una reforma de organización, pero también algo más. Exige apoyo infraestructural y tareas de capacitación psicológica: los usuarios deben aprender a confiar en su propia capacidad de raciocinio, tanto individual como colectiva. La cogestión precisa asimismo un entorno social y cultural favorable.

A nivel local, si la comunidad no funciona puede fracasar, y para que la comunidad funcione la cogestión no es garantía suficiente. Los grupos de usuarios y las partes implicadas deben organizarse adecuadamente para ser eficaces en el proceso de cogestión. La cogestión puede producir resultados poco equilibrados si algunas partes implicadas están mejor organizadas que otras. Previa o paralelamente al establecimiento de instituciones de cogestión, debe proporcionarse formación para que las partes implicadas aprendan a organizarse.

Tanto si se quiere como si no, siempre habrá riesgos y escollos que salvar. Las cosas pueden torcerse haciendo que cunda el desencanto o incluso pueden degenerar en conflictos. No parece que valga la pena redactar un manual de cogestión, no existen recetas de cogestión aplicables a todos los contextos.

En la reunión de Ciudad del Cabo a la que asistí en diciembre de 2003 llegamos a la conclusión de que lo que sí podría tener sentido sería elaborar una especie de catálogo. En Malawi, en los inicios de la cogestión nadie pensaba en trabajar con las autoridades legisladoras para crear una base jurídica.

Esto demuestra que muchas cosas pueden aparecer sobre la marcha, circunstancia que debería tenerse en cuenta de antemano. Otras cosas, simplemente se olvidan. Hoy en día ya deberíamos poder elaborar un catálogo de este tipo con las numerosas experiencias de cogestión que los sociólogos han documentado.

Riesgo de desigualdades

Algunos señalan el riesgo de que la cogestión ahonde las desigualdades que ya existen en la pesca, dando más poder a los poderosos. Es un riesgo que está ahí; pero, si se materializara, sería un resultado totalmente opuesto a la idea original de la cogestión.

La cogestión pretende precisamente lo contrario, esto es, dar más poder a los más débiles. La cogestión tampoco debe plantearse como un nuevo instrumento de poder en manos de los gobiernos, por mucho que algunos de ellos la perciban así. Siguiendo este curso, la cogestión podría compartir el destino de numerosas cooperativas de productores pesqueros: la exclusión de la sociedad civil y la negación de su independencia. Estas cooperativas acabaron fracasando porque al final los pescadores les volvieron la espalda.

En otro ensayo he mantenido que el éxito de los acuerdos de cogestión depende de cuatro aspectos básicos para su diseño. En primer lugar está la cuestión de la escala. ¿Debería instaurarse únicamente a nivel local o debería aplicarse a todos los niveles de la toma de decisiones? El segundo aspecto es el de la delegación. ¿Qué funciones de la gestión deberían entrar en el ámbito de la cogestión? Todo sistema pesquero debe abordar las simples preguntas de cómo, dónde, cuándo, quién y cuánto. ¿Deberían enmarcarse todas estas decisiones en la cogestión? El tercer aspecto es el de la representación, ¿qué partes implicadas deberían participar? ¿Cómo debería ser su participación? ¿Qué capacidad deberían tener? Y, finalmente, el aspecto de los derechos de propiedad: ¿Qué tipo de derechos de propiedad son los más adecuados para la cogestión pesquera: privados, comunales, estatales o de otra índole? ¿Qué sistema de derechos de propiedad es políticamente aceptable? ¿Podría pasar que la cogestión, por motivos políticos, tenga un margen de maniobra raquítico? De ser así, su fracaso está garantizado.

Éstas son las preguntas básicas que cabe plantearse con respecto al diseño institucional. Por desgracia, no tienen fácil respuesta. Además, son más políticas que técnicas, de modo que su respuesta dependerá de los contextos culturales, sociales, económicos y ecológicos particulares en los que el sistema de cogestión deba funcionar. Por lo tanto, antes de proceder a cualquier medida de ejecución, sería necesario realizar una investigación empírica exhaustiva

Los gestores deben conocer por anticipado los contextos y las prácticas pesqueras existentes. De lo contrario, las probabilidades de fracaso son tan elevadas que privan de sentido cualquier inversión que tenga la cogestión como objeto.

La aportación de biólogos y sociólogos al proceso de establecimiento de la cogestión puede ser muy positiva. Sin embargo, la suma de sus conocimientos no basta; debe complementarse desde un buen principio con la participación de los grupos de usuarios y las partes implicadas. Y habrá que esperar a la fase de ejecución para que abogados, educadores y trabajadores sociales entren en juego: todos ellos disponen de conocimientos especializados fundamentales para que la cogestión pueda funcionar.