Systèmes fonciers / DIRECTIVES VOLONTAIRES
Aplanir le chemin
Un Guide pour mettre en œuvre les Directives sur la gouvernance foncière et lutter contre la faim et la malnutrition
Cet article a été écrit par Rebecca Metzner (Rebecca.Metzner@fao.org), du Service des politiques, de l'économie et des institutions (FIPI) de la FAO. Les points de vue exprimés sont ceux de l’auteure, pas nécessairement les positions officielles de la FAO
Le chemin vers des pêches durables et socialement équitables est parfois qualifié de cahoteux (voir SAMUDRA for Pondy, 24 juillet 2014, p. 1). Il serait bon d’être bien équipé pour niveler les bosses.
Comme pour beaucoup de choses dans la vie, le succès dépend grandement de la façon dont on tire parti de l’outillage. Pour faire disparaître la faim, l’insécurité alimentaire, la malnutrition, et éliminer la pauvreté en faisant profiter tout le monde du progrès économique et social (tout en utilisant et gérant les ressources naturelles de manière durable pour le bien-être des générations présentes et futures), il nous faudra là aussi faire le meilleur usage possible des outils qui sont à notre disposition.
Au cours des deux dernières années, deux grands outils internationaux ont été élaborés : les Directives volontaires pour une gouvernance responsable des régimes fonciers applicables aux terres, aux pêches et aux forêts dans le contexte de la sécurité alimentaire nationale et les Directives volontaires visant à assurer la durabilité de la pêche artisanale dans le contexte de la sécurité alimentaire et de l’éradication de la pauvreté.
Ceux qui luttent pour un accès sûr et équitable aux ressources naturelles trouveront dans ces deux instruments de précieuses orientations, un réel soutien. Nous sommes en train de préparer un troisième outil pour montrer plus précisément comment faire usage au quotidien de ces Directives. Il s’agit d’un Guide technique pour faciliter la mise en œuvre des Directives sur les régimes fonciers dans la pêche, dont une version préliminaire est disponible et ouverte aux commentaires.
Le présent article décrit ces Directives, attire l’attention sur certains des paragraphes clés des Directives sur la pêche artisanale qui sont renforcés directement par les Directives relatives aux régimes fonciers. Il évoque aussi le processus de finalisation du Guide technique, pour que ces trois outils puissent servir ensemble à atteindre les objectifs qui sont les nôtres.
Que sont les Directives sur les régimes fonciers ? Un outil d’orientation mondialement reconnu
Elles ont vocation à devenir un document de référence et à fournir des indications qui permettent d’améliorer la gouvernance des régimes fonciers applicables aux terres, aux pêches et aux forêts dans le but ultime de garantir pour tous (particulièrement les groupes vulnérables et marginalisés) la sécurité alimentaire et de promouvoir la concrétisation progressive du droit à une alimentation adéquate, à l’éradication de la pauvreté, à des moyens d’existence durables, à la stabilité sociale, au logement, au développement rural, à la protection de l’environnement, à un développement social et économique durable.
Pourquoi ces Directives ? Améliorer la gouvernance foncière
Les modes d’accès des personnes, des communautés et des autres acteurs aux terres, aux pêches et aux forêts sont définis et régulés par les sociétés dans le cadre de systèmes fonciers qui déterminent qui peut utiliser ces ressources, pendant quelle durée et dans quelles conditions. Ces systèmes peuvent être basés sur des politiques, règles et lois écrites comme sur des pratiques et traditions non écrites. Ils font l’objet de pressions de plus en plus fortes, liées à une démographie et à une demande de sécurité alimentaire sans cesse croissantes, alors même que la dégradation de l’environnement et le changement climatique réduisent la disponibilité des ressources en terres, en pêcheries et en forêts. Des droits fonciers inadaptés et non sécurisés augmentent la vulnérabilité, la faim et la pauvreté et peuvent conduire à des conflits et des dégradations environnementales lorsque des utilisateurs concurrents se disputent le contrôle de ces ressources.
La gouvernance foncière est un élément essentiel pour déterminer si les personnes, les communautés et les autres acteurs peuvent acquérir des droits (et s’acquitter des devoirs qui y sont associés) sur l’utilisation et le contrôle des terres, des pêches et des forêts. De nombreux problèmes fonciers surviennent en raison de la faiblesse de la gouvernance, et les tentatives faites pour résoudre ces problèmes dépendent de la qualité de la gouvernance.
Une gouvernance déficiente a des effets négatifs sur la stabilité sociale, l’utilisation durable de l’environnement, l’investissement et la croissance économique. Des populations peuvent être condamnées à la famine et à la pauvreté si elles perdent leurs droits sur leurs habitations, leurs terres, leurs pêcheries et leurs moyens de subsistance du fait de pratiques foncières marquées par la corruption ou de l’incapacité des organismes d’exécution à protéger les droits fonciers.
En revanche, une gouvernance foncière responsable favorise un développement économique et social durable qui peut contribuer à éliminer la pauvreté et l’insécurité alimentaire, et encourage un investissement responsable.
Ces Directives visent à :
- améliorer la gouvernance foncière en fournissant des indications et des informations sur les pratiques acceptées au niveau international, pour mettre en place des systèmes de droits relatifs à l’utilisation, à la gestion et au contrôle des terres, des pêches et des forêts ;
- contribuer à l’amélioration et à l’élaboration des cadres politiques, juridiques et organisationnels qui régulent l’ensemble des droits fonciers sur ces ressources ;
- renforcer la transparence des systèmes fonciers et améliorer leur fonctionnement ;
- renforcer les capacités et le mode de fonctionnement des organismes d’exécution, des autorités judiciaires, des collectivités locales, des organisations d’agriculteurs et de petits producteurs, pêcheurs et utilisateurs de la forêt, des pasteurs, des peuples autochtones et autres communautés, de la société civile, du secteur privé, du monde universitaire, et de toute personne concernée par la gouvernance foncière, et promouvoir la coopération entre ces divers acteurs.
L’adoption de ces Directives par le Comité de la sécurité alimentaire mondiale (CSA) en mai 2012 est un évènement majeur. La reconnaissance de l’importance d’un accès sûr et équitable aux ressources naturelles du point de vue de la sécurité alimentaire et nutritionnelle (tel que décrit dans les Directives) revêt une importance fondamentale pour les communautés de pêche, et tout particulièrement pour les groupes vulnérables et marginalisés de ce secteur.
Se fondant sur les principales normes internationales relatives aux droits humains, ces Directives constituent un puissant instrument qui devrait contribuer à améliorer la vie de millions de gens.
Qu’y a-t-il dans les Directives ? Observations préliminaires
Elles se composent de sept parties, toutes faisant référence à la pêche. Il y a d’abord les Objectifs et principes (Partie 1) ; puis, dans la Partie 2 (Questions générales), on traite des Principes directeurs d’une gouvernance foncière responsable, des Droits et responsabilités relatifs aux régimes fonciers, des Cadres politiques, juridiques et organisationnels relatifs aux régimes fonciers, des Fournitures de services.
Le texte aborde ensuite les aspects suivants (Partie 3) : Reconnaissance juridique et attribution des droits et devoirs fonciers, avec mesures préventives (terres, pêches et forêts publiques, peuples autochtones et autres communautés appliquant des systèmes fonciers coutumiers, régimes fonciers informels).
Ceci fait, la Partie 4 passe aux Transferts et autres modifications des droits et devoirs fonciers (marchés, investissements, remembrement agricole et autres approches de Réorganisation, restitution, réformes redistributives, expropriation et compensation, indemnisation).
La Partie 5, à l’image de la genèse du travail sur les terres, adopte une approche assez terrienne de l’Administration des régimes fonciers sur les points suivants : enregistrement des droits fonciers, estimation de la valeur foncière, fiscalité, aménagement règlementé du territoire, règlement des différends sur les droits fonciers, questions transfrontières. Ceci dit, ces aspects sont (ou pourraient être à l’avenir) tout aussi pertinents pour les pêches de capture continentales et maritimes et l’aquaculture.
La Partie 6 va plus loin que les questions spécifiques de gouvernance foncière pour évoquer l’Action face au changement climatique et aux situations d’urgence (catastrophes naturelles, conflits relatifs aux régimes fonciers applicables aux terres, aux pêches et aux forêts).
La Partie 7 termine ce texte en traitant de Promotion, mise en œuvre, suivi et évaluation de la gouvernance foncière, autant de facteurs essentiels pour conserver la dynamique, la réactivité du processus en cours.
Quels paragraphes clés des Directives sur la pêche artisanale sont renforcés par ces Directives ?
Les 20 paragraphes de la Section 5 - Gouvernance des régimes fonciers dans le secteur de la pêche artisanale et gestion des ressources ont un rapport très direct avec les idées et orientations des Directives sur les régimes fonciers. La section 5A traite du thème global de la Gouvernance responsable des régimes fonciers ; la section 5B porte sur la Gestion durable des ressources.
Les paragraphes 5.1 et 5.2 soulignent la nécessité pour les communautés de pêche artisanale de bénéficier de la sécurité de jouissance de droits fonciers, et le rôle primordial d’une gouvernance responsable des régimes fonciers pour parvenir à un véritable développement.
Les paragraphes 5.3 à 5.9 font directement référence à des préoccupations fondamentales des pêcheurs artisans : droits fonciers et terres adjacentes, toutes les formes de droits fonciers légitimes (y compris droits et systèmes coutumiers), reconnaissance du rôle des communautés de pêche artisanale et des peuples autochtones, objectifs sociaux, économiques et environnementaux et protection des ressources publiques qui font l’objet d’une utilisation et d’une gestion collectives, facilitation d’un accès équitable aux ressources halieutiques, veiller à ce que les communautés ne soient pas évincées de façon arbitraire et qu’il ne soit pas porté atteinte à leurs droits fonciers légitimes, que ceux-ci ne soient éteints d’aucune manière.
La section 5A parle en outre de consultations portant sur les incidences que pourraient avoir des projets de développement de grande envergure (5.10), des moyens de règlement des conflits fonciers et d’indemnisation (5.11), du rétablissement de l’accès des communautés déplacées à cause de catastrophes naturelles ou autres, de conflits armés (5.12).
Le texte passe ensuite aux aspects opérationnels de la gestion durable des ressources. Huit paragraphes précisent les éléments essentiels des systèmes de gestion foncière légitimes et appropriés, rappellent que droits et responsabilités vont de pair, encouragent la mise en place de solides dispositifs de cogestion (5.15-5.18), demandent aux États de veiller à ce que les droits fonciers des pêcheurs artisans soient protégés dans les cas de pêche transfrontalière (5.19). Le paragraphe final (5.20) leur demande également d’éviter d’adopter des politiques et mesures financières susceptibles de contribuer à la surcapacité de pêche et donc à une surexploitation des ressources, ce qui pourrait donc être considéré comme un appel en faveur d’une approche fondée sur les droits, en tant que moyen de protection contre les effets d’une surexploitation préjudiciable à la pêche artisanale.
Application des Directives sur les régimes fonciers : un Guide pour une pêche durable et plus
La version préliminaire du Guide technique pour faciliter la mise en œuvre des Directives sur les régimes fonciers dans la pêche constitue, sur le sujet, l’effort initial de la FAO pour ce qui concerne le secteur artisanal. Il vise à compléter ces Directives et d’autres instruments internationaux relatifs au développement durable : Code de conduite pour une pêche responsable de la FAO (1995), Approche écosystémique des pêches, Directives sur le droit à l’alimentation de la FAO (2005).
Pour l’élaboration de cette version préliminaire, il a été fait usage des résultats d’études de cas portant sur la gouvernance des régimes fonciers dans la pêche. On a aussi, pour ce qui concerne ce sujet, tiré parti de l’initiative Voix des pêcheurs, un projet exécuté en collaboration avec le Collectif international d’appui à la pêche artisanale (ICSF).
Elle inclut aussi les résultats de discussions qui ont eu lieu sur le thème de la gouvernance foncière pour des pêches de capture responsables et d’informations générées par d’autres processus.
Elle a pris par ailleurs en compte les conclusions des consultations organisées au cours de l’élaboration des Directives sur la pêche artisanale.
Le document lui-même a été préparé par le Département des pêches et de l’aquaculture de la FAO, avec l’apport de pairs évaluateurs externes.
La version finale de ce Guide technique sera disponible en 2015, après une période de discussion et d’analyse, et le partage des connaissances et de l’expérience acquise durant le Forum mondial consacré aux droits fonciers et droits de pêche (UserRights 2015) qui se tiendra à Siem Reap, Cambodge, du 23 au 27 mars 2015.
Avec cette version finale, on disposera d’un Guide commun, d’un outil pour nous aider à améliorer la gestion des pêches, à améliorer de façon plus égale les capacités des diverses parties prenantes de la pêche. Ce faisant, nous aplanirons le chemin cahoteux qui mène vers des pêcheries véritablement durables, socialement équitables et sures.
Pour plus d’information
www.UserRights2015.com/
Droits fonciers et droits de pêche 2015 : Forum mondial sur l’approche fondée sur les droits dans la pêche
www.fao.org/docrep/011/i0151f/i0151f00.HTM
L’approche écosystémique des pêches FAO - Directives techniques pour une pêche responsable, no 4, Suppl. 2, 2003
www.fao.org/nr/tenure/land-tenurejournal/index.php/LTJ
Numéro thématique Revue des questions foncières, FAO (LTJ no 1, 2013)
