PPE / Economía Azul
Dilemas bizantinos
No es necesario estar todos de acuerdo sobre lo que es justo para empezar a luchar contra lo que no es justo en la pesca artesanal
El autor de este artículo es Svein Jentoft (svein.jentoft@uit.no), profesor del Colegio de Ciencias de la Pesca de Noruega, Universidad Ártica de Noruega, Tromsø, Noruega, y miembro fundador de Too Big To Ignore (TBTI)
Recibí una invitación para intervenir el día 5 de junio de 2020 en un seminario virtual mundial organizado por Too Big to Ignore (TBTI), una alianza global de investigación sobre la pesca artesanal, en torno el tema de la “Justicia Azul”. Entre los socios presentes se encontraba el Instituto de Estudios sobre Pobreza, Tierra y Agricultura (PLAAS) de Sudáfrica.
Con la difusión de los conceptos de Economía Azul y Crecimiento Azul por todo el mundo, creo que el problema de la justicia social para la pesca en pequeña escala es importante y cada vez más urgente, también para la investigación social. Ahora tenemos las Directrices voluntarias para lograr la sostenibilidad de la pesca en pequeña escala en el contexto de la seguridad alimentaria y la erradicación de la pobreza (Directrices PPE), cuya aprobación en junio de 2014 por los estados miembros de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) constituye un hito histórico. Creo que si los estados no hacen nada por aplicar las directrices, la Economía Azul será perjudicial para la pesca artesanal. Las numerosas injusticias a las que se enfrenta desde hace largo tiempo no harán sino exacerbarse.
El tema de la justicia se discute desde que el ser humano empezó a formar grupos y comunidades. Nunca desapareció y seguramente nunca desaparecerá. A lo largo de la historia el ser humano ha reflexionado largo y tendido sobre lo que es la justicia y quién se la merece. En mi opinión, no se puede ni se debe discutir el concepto de Justicia Azul sin repasar una vez más este discurso filosófico ancestral. Porque lo cierto es que sigue vivo.
Un breve ensayo no es el lugar más adecuado para meternos en honduras filosóficas. En vez de ello, presentaré algunas ideas basadas en contribuciones más recientes sobre la forma en que podemos abordar el concepto de Justicia Azul como tema de investigación. No basta tener una inquietud moral sobre la justicia en la pesca en pequeña escala. Es necesario además saber de qué estamos hablando y cómo podemos conocer mejor el tema. Para ello, podemos echar mano de un marco analítico lo bastante amplio como para permitirnos capturar las numerosas facetas, complejidades y dilemas de la Justicia Azul.
Justicia Azul
Quien esté familiarizado con las publicaciones de TBTI sabe que nuestras investigaciones se inspiran largamente en la denominada “teoría interactiva de la gobernanza”, avanzada por vez primera por el profesor Jan Kooiman de los Países Bajos. Junto con otros colegas de TBTI, yo trabajé con él muchos años. Desde su fallecimiento, seguimos aplicando su teoría y profundizando en ella. Así, creemos que la Justicia Azul, como concepto y como fenómeno, puede analizarse desde la perspectiva desarrollada por él. En su libro de 2003, Gobernar en gobernanza, exploraba lo que él denominaba “órdenes” de gobernanza: meta (tercero), segundo y primero. Conviene aclarar aquí algunas cuestiones de investigación relativas a la Justicia Azul, desde la perspectiva de los órdenes de gobernanza.
Empezando por arriba, el orden más alto, meta, o tercer orden, destaca la forma en que las imágenes, valores y normas de un sistema social concreto se convierten en principios de justicia en un contexto de gobernanza de la pesca artesanal. Pensemos en los “principios rectores” de las Directrices PPE. Derivan de normas de derechos humanos, por lo tanto normas de justicia. Sin embargo, los gobiernos nacionales pueden tener una idea de la justicia muy diferente de la que presentan las Directrices. Paralelamente, los principios de justicia de un gobierno pueden discrepar de los que sostiene el colectivo de la pesca artesanal. No podemos saber si esas discrepancias existen hasta haberlo comprobado empíricamente, y conviene hacerlo porque esto puede repercutir en los procesos de gobernanza y en sus resultados.
Pensemos, por ejemplo, en el famoso “principio de la diferencia”, del filósofo John Rawls, que sostiene que “las desigualdades sociales y económicas deben de resolverse de modo tal que: primero, los cargos y puestos deben de estar abiertos para todos bajo condiciones de justa igualdad de oportunidades, y segundo, resulten en el mayor beneficio de los miembros menos aventajados de la sociedad”.
El lector reconocerá el principio de la diferencia en la definición de justicia social del renombrado economista francés Thomas Piketty, que podría aplicarse a la pesca artesanal en la Economía Azul si sustituimos “miembros” por “pescadores en pequeña escala”. Dice así:
“Una sociedad justa es aquella que permite a todos sus miembros acceder al mayor rango posible de bienes fundamentales” y “organiza las relaciones socioeconómicas, los derechos de propiedad y la distribución de rentas y riquezas de tal manera que permite a sus miembros menos aventajados disfrutar las mejores condiciones de vida posibles”.
El principio de diferencia también se trasluce en varios artículos de las Directrices PPE, por ejemplo 5.7: “…los Estados deberían otorgar, cuando proceda, acceso preferencial a los pescadores en pequeña escala a la pesca en aguas sometidas a la jurisdicción nacional, con vistas a lograr resultados equitativos para diferentes grupos de personas, en particular los grupos vulnerables”.
Veamos si el sistema de gobernanza que analizamos respeta este principio. En caso negativo, por qué. En caso afirmativo, cómo. En el segundo orden de gobernanza, el foco está en las instituciones (o leyes, o normas) y organizaciones que se ocupan de velar por que las normas sean justas, por ejemplo, en lo relativo a la representación de la pesca en pequeña escala. ¿Discriminan las normas vigentes a los pescadores artesanales? ¿Tienen los pequeños pescadores un acceso equitativo al proceso de toma de decisiones, donde se producen las normas que van a afectarles, como dice Rawls que debería ser? Esto es lo que se llama “justicia procesal”.
Junto con dos colegas suecos, me encuentro actualmente preparando un capítulo donde demostramos que en el sistema sueco de gobernanza de la pesca, los pescadores artesanales están fuera del proceso de consulta y toma de decisiones. El sistema sueco, en cambio, sirve principalmente a los intereses de la pesca a gran escala. En las pesquerías suecas, la injusticia no reside tanto en el tercer orden sino más bien en el segundo orden de gobernanza, según la terminología de Kooiman.
Buscaremos igualmente las brechas de justicia que existen en el segundo orden de gobernanza, es decir, no solo lo que está presente sino también lo que falta. Las numerosas instituciones de gobernanza pueden colaborar o competir entre sí: algunas pertenecen al gobierno, otras a la comunidad, algunas pueden ser informales, otras consuetudinarias, otras más modernas. La justicia debe evaluarse también dentro de las instituciones tradicionales, para comprobar, por ejemplo, si son incluyentes. Tal vez discriminen a las mujeres, y por tanto ser injustas en su totalidad.
Al comentar la teoría de la justicia de Rawls y su principio de diferencia, Amartya Sen, en su libro La idea de la justicia, alega que la justicia social no es solo un puñado de principios de justicia e instituciones justas. En su opinión hay que investigar de qué forma se plantea la justicia en la vida diaria de la gente, en las libertades que ejercen en la práctica, las capacidades que poseen, las opciones que tienen o que no tienen, y las opciones que eligen. Las instituciones guían y orientan, pero no necesariamente determinan las interacciones, no del todo. No garantizan la justicia. Así que la justicia es también un problema que se plantea en el primer orden de gobernanza, según el esquema de Kooiman, es decir, en la experiencia cotidiana de los pescadores en pequeña escala.
Las instituciones establecen límites, pero a menudo también ofrecen oportunidades para desenvolver una conducta irregular que perjudica a la pesca artesanal. Se supone que los gobiernos son regidos por la ley y rigen por la ley. Pero a veces abusan de su autoridad. Las personas regidas por esos gobiernos no siempre siguen las normas vigentes, sobre todo si son impuestas. Suelen participar en juegos estratégicos para lograr poder o recursos, y con frecuencia logran forzar las normas a su favor.
En un mundo ideal, debería haber congruencia entre los órdenes: principios de justicia en el tercer orden, la meta gobernanza, que determina el establecimiento de instituciones del segundo orden, y a continuación las interacciones de gobernanza del primer orden. Sin embargo, en la práctica, sabemos que no siempre es así.
Abuso de autoridad
Volvamos a Thomas Piketty, que dice que “es prudente recelar de los principios abstractos y generales de justicia social y concentrarse más bien en la forma en que dichos principios se hacen realidad en sociedades específicas y en instituciones y políticas concretas”.
La brecha entre los órdenes de gobernanza no siempre es fácil de revelar o de cerrar. Así que la falta de sintonía entre los principios de metagobernanza, las normas del segundo orden y las interacciones del primero persiste. Consecuentemente debemos intentar comprender por qué es así. ¿Dónde se atascan las cosas? ¿Por qué se mantiene el statu quo? A pesar del consenso, puede que los principios de justicia de las Directrices PPE no desborden de los niveles superiores hacia los órdenes inferiores, donde las cosas siguen como siempre. Es sencillamente vino viejo en odres nuevos.
Los valores, normas y principios de justicia que guían las interacciones sociales cotidianas de la gente tal vez no “desborden” hacia arriba para contribuir así al cambio institucional y normativo de la forma en que se regulan las pesquerías en pequeña escala. Por ello persiste la brecha de justicia, sobre todo si cuenta con poderosos respaldos a los que les interesa ocultarla. “La justicia refleja muy de cerca las prácticas e instituciones establecidas, en vez de analizarlas con ojo crítico”, según afirma David Miller en su libro Principios de justicia.
La Economía Azul será la prueba de fuego que demuestre si los estados miembros de la FAO iban en serio cuando aprobaron las Directrices de la PPE. Los estados se comprometieron a respetar y mejorar una serie de principios de justicia, como el principio de la diferencia. ¿Lo harán también en la Economía Azul?
Huelga decir que no hay nada malo de por sí en los conceptos de economía azul y crecimiento azul. Son conceptos neutrales, difíciles de rechazar, y pueden aplicarse en cualquier lado. ¡Siempre hemos tenido una economía azul! El problema empieza cuando empezamos a meter cosas dentro de esos conceptos: si los poderes fácticos se olvidan de la pesca artesanal en la realidad, como suelen hacer. Entonces los pequeños pescadores tienen razón en desconfiar. La brecha entre lo dicho y lo hecho debe ser analizada y criticada por la hipocresía que supone.
Los pescadores de pequeña escala y otras partes interesadas en el sector, como los gobiernos, no tienen que ponerse de acuerdo en lo que son o deberían ser estos principios de justicia ideal para empezar a corregir los problemas. Aunque no tengan la sofisticación conceptual de un filósofo profesional, reconocerán cualquier injusticia cuando la vean. Las Directrices PPE les han dado además un buen guion. Una vez más, según Piketty, los principios de justicia (meta orden) no bastan para administrar justicia, pero son una vara para medir los procesos y los resultados, y pueden brindar una base para acudir a los tribunales si las brechas persisten.
Sin embargo, las instituciones solas tampoco bastan, dice Amartya Sen. Son necesarias pero no suficientes. Así que para lograr la Justicia Azul, no podemos quedarnos en el establecimiento de instituciones justas en el segundo orden. Hay que continuar hasta llegar al primero. Ahí es donde debemos hacer la última prueba de fuego, puesto que la justicia “en último término está conectada con la forma en que viven las personas, y no solo con la naturaleza o las instituciones que las rodean”, según dice Sen.
Teoría de la justicia
No hay que esperar a una aclaración conceptual y una perfección institucional absolutas. Probablemente nunca las tengamos, pero hay que seguir intentándolo. Mientras tanto, podemos redoblar esfuerzos para revelar y corregir las injusticias evidentes ya hoy en día en la Economía Azul. Amartya Sen vuelve a remachar este punto: “Cuando la elección razonada de políticas, estrategias o instituciones está regida por una teoría de la justicia, entonces la identificación de las situaciones sociales de justicia perfecta no es ni necesaria ni suficiente”.
“Una sociedad justa es aquella que permite a todos sus miembros acceder al mayor rango posible de bienes fundamentales”
Los valores, normas y principios de justicia que guían las interacciones sociales cotidianas de la gente tal vez no “desborden” hacia arriba para contribuir así al cambio institucional y normativo…
Más información
https://sk.sagepub.com/books/governing-as-governance
Gobernar en gobernanza
https://www.hup.harvard.edu/catalog.php?isbn=9780674007147
Principios de justicia social
https://www.hup.harvard.edu/catalog.php?isbn=9780674980822
Capital e ideología
https://www.hup.harvard.edu/catalog.php?isbn=9780674000780.
Una teoría de la justicia
https://www.cambridge.org/core/journals/utilitas/article/amartya-sen-the-idea-of-justice-london-allen-lane-2009-pp-xxviii-468/1E52B5D37FEBD063DD9EF6206F877E53
La idea de la justicia
