Análisis

La Experiencia Pesquera en Namibia

Paul Goodison Ambiente único

Como consecuencia de las surgencias de los ricos nutrientes de la corriente de Benguela, los fondos pesqueros de la costa de Namibia fueron un tiempo, los más productivos del mundo. Las actividades pesqueras de las costas de Namibia siempre han estado organizadas en Industrias un tanto separadas, una costera y otra de alta mar. Dentro de la pesca costera domina la sardina y la anchoveta, en tanto que en la pesca de altura, la merluza y el jurel. En Walvis Bay, se ha construido una industria procesadora de pescado integral que utiliza la sardina costera, al mismo tiempo que en alta mar, las grandes flotas extranjeras poco relacionadas con Walvis Bay han monopolizado la pesca.

En todo caso, la langosta de mar de la costa sur (cerca de Luderitz) fue el primer producto pesquero desarrollado comercialmente en la década de 1920. Con el fomento del transporte refrigerado, a fines de los años ‘40, la industria de conservería de langosta comenzó a prosperar. Desgraciadamente, como ocurrió después con muchos recursos pesqueros en Namibia, al aumentar la explotación de los estoques de langosta se pro-dujo una sobreexplotación del recurso y fueron seriamente agotadas las reservas de 25 años, con un...

Análisis

La Experiencia Pesquera en Namibia

Paul Goodison Ambiente único

Como consecuencia de las surgencias de los ricos nutrientes de la corriente de Benguela, los fondos pesqueros de la costa de Namibia fueron un tiempo, los más productivos del mundo. Las actividades pesqueras de las costas de Namibia siempre han estado organizadas en Industrias un tanto separadas, una costera y otra de alta mar. Dentro de la pesca costera domina la sardina y la anchoveta, en tanto que en la pesca de altura, la merluza y el jurel. En Walvis Bay, se ha construido una industria procesadora de pescado integral que utiliza la sardina costera, al mismo tiempo que en alta mar, las grandes flotas extranjeras poco relacionadas con Walvis Bay han monopolizado la pesca.

En todo caso, la langosta de mar de la costa sur (cerca de Luderitz) fue el primer producto pesquero desarrollado comercialmente en la década de 1920. Con el fomento del transporte refrigerado, a fines de los años ‘40, la industria de conservería de langosta comenzó a prosperar. Desgraciadamente, como ocurrió después con muchos recursos pesqueros en Namibia, al aumentar la explotación de los estoques de langosta se pro-dujo una sobreexplotación del recurso y fueron seriamente agotadas las reservas de 25 años, con un índice de captura de sólo 20% de los niveles máximos de captura.

Esta experiencia de sobre-explotación en la mayoría de las reservas pesqueras, es de gran importancia en las actitudes actuales del Gobierno de Namibia respecto al manejo da pesquerías.

La pesca costera

En los primeros años de vida de la industria pesquera pelágica de Namibia (1949-1959), las autoridades pesqueras locales regularon cuidadosamente la explotación del estoque disponible con una mentalidad conservacionista. Sin embargo la presion de las industrias sudafricanas junto con la ocupación ilegal de Namibia por parte de Sudátrica, condujeron al abandono de éstas políticas de un manejo cuidadoso al inicio de los años ‘60. En el ano 1960 se experimentó un gran aumento en la capacidad de procesar pescado ya instalada, concediéndose un lugar a la sardina. Desde 1965, la capacidad procesadora en la costa fue suplementada por el despliegue de los barcos-fábrica sudafricanos, fuera de la jurisdicción de los 22 Km. de la Administración Pesquera Local de Namibia. Esto ocurrió a pesar de las advertencias de agotamiento de los estoques, hecha por la administración pesquera local. La intensificación de los esfuerzos pesqueros resultaron desastrosos. En 1968, la impresionante cantidad de 1 387 000 toneladas de sardina fueron arrebatadas de la costa de Namibia, exterminando entre el 30% y el 50% de la biomasa de sardina en un año. Esta sobreexplotación del estoque de sardina coincidió con la toma del control directo de la administración pesquera, por parte del Gobierno Sudafricano. A fin de asegurar que el saqueo de las reservas de sardina continuara hasta colapsar en su totalidad de los estoques de este producto pesquero.

El agotamiento de la reserva de sardina condujo a intensificar la pesca de anchoveta. Esto rápida-mente produjo una disminución de la biomasa de anchoveta desde 750 000 toneladas en los ‘60 hasta una masa entre 40 000 y 150 000 toneladas al inicio de 1980 (después de lo cual se produjo una recuperación aparente)

La decadencia en la pesca de la sardina tuvo un impacto devastador en la economía local. En 1975, con la producción de aproximadamente 10.8 millones de cajas de pescado en conservas, el procesamiento de productos pesqueros contribuyó con más del 10% del PGB de Namibia y el 15% de las exportaciones. Aun más, fue el segundo empleador industrial más grande, después de la industria minera, con aproximadamente 850 personas empleadas en los botes, aproximadamente 7 500 personas empleadas en las industrias procesad oras de pescado, además de unos 750 empleados de las actividades pesqueras asociadas; un total de más de 9 000 empleados. En el tiempo de la Independencia de Namibia sólo hablan 5 700 personas que obtenían empleo de la pesca, del procesamiento de pescado y de las actividades pesqueras asociadas. El hecho de nacionalizarse ha producido en Namibia un aumento del empleo en las actividades pesqueras per se, con aproximadamente 1 200 empleos ocupados por namibienses. Sin embargo, a pesar de una importante mejoría en la utilización del pescado capturado (80% de la sardina se usa actualmente para conservas), en el área del procesamiento se produjo una reducción dramática del empleo con sólo 3 250 empleados trabajando en las conserverías, de los cuales 2 450 (75%) eran trabajadores temporeros (con empleo de 2 a 3 meses al año).

De esta manera, la crisis de la industria pesquera costera, originada como resultado de la sobre-explotación, disminuyó violentamente en las áreas subdesarrolladas de Ovamboland, la cual depende aún del trabajo de empleados migrantes que en la actualidad sólo gozan de una pequeña parte del trabajo de que disponían antes.

La causa principal de esta disminución en la pesca costera se atribuye a una falta de control “nacional” en las actividades pesqueras. En el contexto de una independencia nueva y difícil de conquistar, esta percepción se corrobora por ser el propio Gobierno el que defiende el derecho a establecer las condiciones y los términos bajo los cuales se pueden llevar a cabo las actividades pesqueras en su zona económica exclusiva.

La sensibilidad del Gobierno en cuanto a sus derechos en el sector pesquero, no ha sido totalmente apreciada por la CCE1 encargada del manejo de las negociaciones con miras a lograr convenlos pesqueros. Tal sensibilidad se ve urgida por la falta de experiencia y de administradores pesqueros expertos. Durante un tiempo el Gobierno namibiano pudo haber aclarado las ideas sobre lo que le gustarla que ocurriera en el sector pesquero, actualmente su capacidad para traer a colación el tema se encuentra limitada.

Nuevamente, la CCE ha mostrado incomprensión respecto de las limitaciones del Gobierno, y un total desconocimiento de la historia de la explotación de los estoques pesqueros en la costa de Namibia, donde las flotas pesqueras españolas (junto con flotas pesqueras de Europa del Este) tienen gran responsabilidad respecto del agotamiento de la pesca de merluza.

La pesca de merluza

En términos estimados, la pesca de profundidad ha sido siempre más importante que la industria pesquera pelágica costera. Esto se da incluso en el momento más alto de la productividad costera, cuando el pescado de alta mar procesado contribuye con el doble del valor de la industria pelágica costera. En todo caso, Namibia obtiene pocos beneficios al explotarse la Industria pesquera de alta mar por grandes flotas extranjeras.

A pesar del valor actual del pescado capturado en la zona económica exclusiva de Namibia, la industria pesquera de alta mar ha entregado muy pocos beneficios económicos a Namibia, ya que esta industria ha sido explotada casi exclusivamente por las grandes flotas extranjeras. Las actividades iniciales para desarrollar flotas pesqueras de pescado magro tipo merluza, durante los años 20, se vieron frustrados debido a la lejanía de las zonas de comercialización. A partir de 1964, con el advenimiento de grandes buques pesqueros refrigerados, se desarrolló rápidamente un gran interés extranjero por los territorios pesqueros de Namibia. En 1964, una cantidad de 47 600 toneladas de merluza fueron capturadas en aguas de Namibia por buques extranjeros, y en 1968 ésta cantidad se elevó a la asombrosa cifra de 629 100 toneladas.

La importancia de los territorios pesqueros de Namibia, condujo al establecimiento de una Comisión Internacional para las Pesquerías del Sudeste Atlántico (ICSEAF). Esta iniciativa de la FAO hizo que las naciones involucradas en la explotación de los recursos pesqueros de Namibia se pusieran de acuerdo en varios temas: preparación del un foro para unificar las investigaciones científicas, acordaron medidas regula-tunas y la organización de un monitoreo administrativo, como también un servicio de información. Al mismo tiempo que se estructuraba la ICSEAF en dichas convenciones pesqueras, no se logró ninguna convención pesquera para el Atlántico Norte. El enfoque, en vez de ser regional, fue casi exclusivamente sobre Namibia, y todos ven que la ocupación Ilegal de Namibia por parte de Sudáfrica no fue reconocida internacionalmente, no hubo interés de parte de los estados costeros en las actividades de la Convención, siendo representados en forma indirecta y marginal por Sudáfrica, que es sólo uno más de los 17 miembros de la ICSEAF.

A pesar de aplicar un conjunto de medidas regu-latorlas en diferentes tiempos, tales como cuota de captura, reglamentos de abertura de mallas, restricciones a la captura de merluza, zonas cerradas y un sistema de inspección, la ICSEAF debió presenciar el saqueo masivo en la pesquería de merluza de Namibia y su casi total agotamiento. A parte de esto, durante los 20 años que transcurrieron entre la creación de la ICSEAF y su disolución en 1990, más de 8 585 000 toneladas de merluza fueron capturadas de las aguas de Namibia, dejando una biomasa restante de solo el 20 % del nivel del ano 1969. El valor de este pez aumentó a la Impresionante cifra de 14 115 000 000 Rand. De este beneficio, Namibia recibió una pequeña cantidad de $180 000 entregado por un Fondo de Garantía creado en 1981 por la ICSEAF para una Namibia independiente. Solamente se entregó un pago dentro del Fondo de Garantía por parte de las naciones pesqueras miembros del ICSEAF y éste pago provino de Sudáfrica el ano en que se estableció e! Fondo.

Durante el periodo en que existió la ICSEAF, el beneficio económico directo de Namibia por concepto de las actividades pesqueras extranjeras de profundidad fue de sólo el 0.004% del valor del pescado capturado. Este magno beneficio económico para Namibia se vió ensombrecido por el daño ocasionado en los estoques de merluza. Al momento de la independencia, la biomasa de merluza era sólo del 20% respecto al nivel máximo logrado en 1969.

La sobre-explotación de la reserva de merluza ha legado al Gobierno de la Namibia independiente la enorme tarea de asegurar el monitoreo y control de su zona económica exclusiva durante un período de 10 años, así como también posibilitar la reinstalación de la pesca de merluza a un índice capaz de mantener un 42% del nivel máximo capturado durante el mando del ICSEAF y aproximadamente un 81% del nivel promedio obtenido también durante este período. Con esta heroica tarea por delante, el Gobierno de Namibia fijó en 1991 la Cuota Total Permitida para la merluza en 60 000 toneladas, lo cual representa el 7% del nivel máximo capturado en 1972.

La industria pesquera Española tuvo un papel particularmente importante en este agotamiento del estoque de merluza. Incluso cuando comenzaron a manifestarse los síntomas de tal agotamiento y las flotas pesqueras del Este de Europa optaron por la pesca del jurel, las flotas españolas todavía continuaban concentrándose en la pesca de Merluza.

En los años ‘80, ellas tuvieron un papel preponderante en la sobre-explotación de Merluza en Namibia. Entre 1981 y 1988, los buques pesqueros Españoles informaron haber capturados más de 1 105 706 Ton. de merluza en aguas Namibienses, valoradas en 4.25 billones de Rand.

En el momento en que Namibia logró su último paso en el camino a la independencia, aproximadamente 173 buques españoles dependían de la pesca de merluza en Namibia para lograr mantener la vida de 6 200 trabajadores pesqueros y de 40 000 procesadores de pescado. En conocimiento de éstos antecedentes, la CE trató de lograr un convenio pesquero con Namibia en el periodo de independencia de éste país.

Los convenios pesqueros

El Gobierno ha intentado aprender las duras lecciones que surgen de las experiencias pesqueras en su costa. Aprendieron que “las reservas pesqueras necesitan un manejo muy cuidadoso”.

La captura de merluza en las costas de Namibia fue aumentando progresivamente desde 1964 en forma irregular, hasta lograr en 1972 la suma de 820 000 toneladas. Las capturas comenzaron a disminuir, lo cual era un claro síntoma de que los estoques de merluza estaban muriendo. Sin embargo, un par de años de reclutamiento llevaron a las industrias a creer erradamente que los niveles de merluza aumentaban, lo que llevó a incrementar las tasas de captura, hasta que en 1977 se produjo una disminución de los niveles de captura. En el período 1978-79 el índice de captura por unidad de esfuerzo disminuyó en un 60% comparado con el periodo 1968-69. Este fenómeno condujo a la mayoría de las naciones que pescaban mayoritariamente la merluza, a optar por la captura del jurel, exceptuando a las flotas Españolas. Las capturas de 1980 fueron las más bajas desde 1964. “El óptimo reclutamiento en los años siguientes no se enfocó hacia un restablecimiento de los estoques, sino hacia una intensificación en las actividades pesqueras de la merluza”. Como resultado de esto, los aumentos de los niveles de captura a mediados de los ‘80 se hicieron insostenibles y a finales de esos años nuevamente comenzaron a disminuir.

Mientras la ICSEAF introducía un conjunto de medidas (aumento de la abertura de mallas, establecimientos de cuotas) diseñadas para restringir las actividades pesqueras con miras conservacionistas, se comprobó que éstas medidas eran insuficientes, y además era tarde.

La opción de recuperar el estoque, resultado de su experiencia en pesquerías pelágicas y demersales, no se ha perdido dentro de las autoridades Namibienses. El gobierno namibiense está actualmente decidido a establecer la Cuota Total Permitida en forma anual, con miras conservacionistas para asegurar que cualquier proceso creciente de recuperación de los estoques no sea dañado. Esta política ha despertado criticas en Europa, que surgen de los intereses económicos de las flotas pesqueras españolas en la pesca de la merluza Namibiense. Hasta la fecha, el Gobierno de Namibia sigue resistiendo a las presiones por conseguir una revisión de la cuota total permitida en el caso de la merluza.

A partir de la experiencia de la ICSEAF, durante la independencia, era obvio que si las autoridades Namibienses efectivamente aspiraban a conseguir la recuperación de los estoques se debiera haber establecido una cuota total permitida baja, para que el reclutamiento permitiera que las merluzas llegaran a adultas y lograr así finalmente un aumento de la biomasa de esta especie. También era obvio que no sólo se necesitaba establecer una cuota baja, sino que también se requerían coacciones de control y monitoreo atingentes, para asegurar que dicha cuota no fuera excedida en el caso de la merluza (tanto de capturas directas como indirectas).

Mirando la evolución de las reservas, es evidente que las asesorías científicas de la ICSEAF se excedieron en los potenciales de los estoques, y que tanto su información como su asesoramiento en este campo y en las cuotas permitidas eran equivocados. Las asesorías independientes hechas por científicos alemanes en 1986 y 1989, indicaban que en vez de existir niveles pesqueros moderados, existían niveles de casi el doble del máximo. Este hecho comprobó la hipótesis (originada a partir de la experiencia pesquera en la zona costera) sobre la importancia de una base científica precisa para el manejo de las reservas pesqueras. Tanto en el caso de la sardina como en el de la merluza, la evolución de los estoques “es una demostración evidente del daño inherente en cualquier política manejada con intereses comerciales de las partes involucradas”. En ambos casos existieron bases científicas para impedir el colapso, pero el manejo fue influenciado en forma excesiva por intereses comerciales, hecho intencionalmente ignorado.

Esta experiencia persiste en el Gobierno, el cual está procurando mantener un “marco estricto de regulación del desarrollo de la industria pelágica como también de la industria pesquera demersal, con miras a evitar una inversión excesiva en el aspecto de capacidad (tanto en las pesquerías como en el procesamiento de pescado), lo cual generó presiones que terminaron por dañar los estoques pesqueros en las aguas namibienses en el pasado y actualmente en aguas de la CE”.

Para las autoridades Namibienses, lo que la experiencia de la ICSEAF demostró, fue “la necesidad de contar con autoridades administrativas fuertes e independientes que fortifiquen las regulaciones pesqueras y con capacidad para lograrlo”. Las autoridades Namibiense están analizando cabalmente toda oferta extranjera de apoyo en el sector pesquero y están examinando críticamente toda propuesta de convenio pesquero.

Implicancias en negociaciones

Estas lecciones marcan la conducta del Gobierno Namibiense en las negociaciones de un convenio pesquero con CE, preocupado de fomentar un proceso de recuperación de las reservas. Considerando esto, la estimación de la Cuota Total Permitida se hace con miras conservacionista, particularmente desde que las autoridades de Namibia actualmente tienen una capacidad limitada en el monitoreo y control de las actividades pesqueras que se están llevando a cabo. De esta forma, se espera que sean considerados los años de reclutamiento para fomentar un proceso rápido de recuperación de las reservas.

Es a partir de la tarea que el Gobierno se ha impuesto respecto del desarrollo de su propia industria y de sus flotas pesqueras indígenas a fin de incrementar los beneficios de la industria pesquera, que surge el hecho respecto de los años siguientes en los que habrán únicamente limitadas oportunidades pesqueras para las flotas oceánicas. Este aspecto debe ser considerado por la CCE. En lugar vez de que la CCE ponga énfasis en asegurarse la total participación en las actividades pesqueras, probablemente para ponerías a disposición de las flotas extranjeras, se ha dedicado a criticar las bases científicas de la cuota total permitida. Esto es totalmente contraproductivo, surgiendo un problema de soberanía.

Durante el primer período de negociaciones pesqueras con la Comisión, el Gobierno de Namibia dejó muy en claro su preocupación por un control y monitoreo efectivo al entregar una variedad de temas específicos que debían ser incluidos en cualquier convenio pesquero, procurando eliminar las toneladas totales registradas como la única base para calcular la cantidad de flotas permitidas, mediante el uso de una fórmula basada en las “actividades pesqueras efectivas”.

Desde una perspectiva local, dado el estado de agotamiento de sus reservas y el gran compromiso de desarrollo de las flotas indígenas nacionales, un acuerdo pesquero tradicional con la CE entregará poco beneficio económico a Namibia. En la actualidad, el Gobierno de Namibia está interesado en un convenio pesquero, ya que esto le proporciona un aliado de gran peso en las actividades necesarias para establecer un control y monitoreo efectivo. Si no existe este control y monitoreo efectivo capaz de asegurar una recuperación de los estoques, no habrá futuro alguno para la industria pesquera de Namibia.

Por tanto, para las autoridades de Namibia, es preocupación central el tema del control y monitoreo efectivo, y el papel de los acuerdos pesqueros en éste control y monitoreo efectivo. Debido al agotamiento de las reservas en las aguas de otras naciones del Atlántico, Caribe y Pacífico (ACP), los esfuerzos del Gobierno de Namibia se orientan a asegurar un convenio con la Comunidad Europea capaz de promover un proceso de recuperación de las reservas.

Namibia y la CE

La industria pesquera en la CE es un sector que atraviesa por una grave crisis. Como resultado de las negligencias del régimen de manejo, existen actualmente varias de reservas pesqueras seriamente colapsadas. El hecho de asegurar los accesos a las aguas de países subdesarrollados se está convirtiendo en un asunto capital.

En 1987, mientras 4.5 millones de toneladas de pescado eran capturadas por flotas y en aguas de la Comunidad, aproximadamente 3.5 millones de toneladas eran importadas y casi 1.7 millones capturadas en aguas de países del tercer Mundo o Internacionales. De esta manera en 1987, 54% de todo el pescado capturado (para consumo humano, harina de pescado, aceité y otros usos) procedían de aguas no pertenecientes a la CE. Considerando sólo peces de aguas saldas para el consumo humano, lo desembarcado por flotas de la Comunidad Europea contribuyó con el 56% del mercado de la Comunidad, con aproximadamente 25% de este porcentaje capturado en aguas no pertenecientes a la Comunidad. Por lo tanto, solo 42% del pescado usado para consumo humano en la CE se obtienen actualmente de aguas pertenecientes a la Comunidad.

“Los productos pesqueros en el mercado de la CE dependen en gran medida de las importaciones desde países que no son parte de la CE.”

Extrapolando del hecho de que 25% del pescado (para consumo humano) que es desembarcado por botes de la CE proviene de aguas de los países tercermundistas (95 % de los recursos marinos están relacionados con la zona económica exclusiva de 200 millas), y considerando las crecientes ganancias de capital de grandes buques pesqueros, se puede concluir que el trabajo de casi 30 000 pescadores y de 200 000 trabajadores en las industrias del sector dependen directamente del acceso continuo de las flotas de la CE a las aguas de los países del Tercer Mundo.

De esta forma, se puede observar que hay interés económico en la CE por mantener el acceso a las aguas de países del Tercer Mundo y porque los convenios pesqueros son actualmente “el elemento básico de las políticas pesqueras comunes”. En realidad, se cree que los convenios pesqueros: “hacen posible el mantenimiento, la restauración y el desarrollo de los intereses vitales de la CE y de sus estados miembros”.

Todavía existe en la CCE, la percepción de que las antiguas bases de los acuerdos pesqueros no son adecuadas para satisfacer la realidad actual. A medida que los países en desarrollo adquieran su propia capacidad pesquera, la Comunidad deberá crear vías para salvaguardar su posición a través de “nuevas fórmulas de negociaciones” que le aseguren una cooperación duradera.

Desde las perspectivas de la Comisión, éstas nuevas fórmulas de negociación están orientadas a establecer bases más sólidas en beneficio de las empresas mixtas involucradas en las operaciones pesqueras, disposiciones que no abarcan aspectos de comercialización y procesamiento en lá industria pesquera.

Surge la duda acerca de lo que éstas “nuevas fórmulas de Negociación” abarcaran. Ciertamente que los debates actuales ofrecen ciertas oportunidades, y los estados del ACP deben procurar de desarrollar estos espacios a fin de asegurar que la “segunda generación de acuerdos pesqueros” contribuya a un mayor desarrollo económico de las naciones del ACP, en una forma más completa.

Para Namibia, está claro lo que significa la “segunda generación de acuerdos pesqueros”. Debe abarcar medidas efectivas para apoyar el control y monitoreo con miras a asegurar un proceso de recuperación de las reservas pesqueras, mayor participación en la reglamentación del acceso a sus aguas, basándose en las actividades pesqueras efectivas, además de marchar de acuerdo con las capturas de las flotas de la CE. La posición de Namibia crea una duda general: ¿Extenderá la CE las conclusiones aprobadas, a partir de la evaluación de su propio marco interno de manejo pesquero, al tipo de acuerdo pesquero que establezca en el futuro con las naciones del ACP? ¿Querrá la CE firmar acuerdos pesqueros que incluyan estipulaciones con respecto al control y monitoreo efectivo, para asegurar la recuperación de las reservas, siendo que ésto va en contra de los intereses comerciales de los operadores pesqueros de la CE? ¿Querrá igualmente la CE llevar a cabo acuerdos pesqueros que fomenten el desarrollo progresivo de una industria pesquera indígena nacional en Namibia, con las industrias procesadoras asociadas y con la comercialización, conservación y procesamiento, necesarias para ampliar las exportaciones a sofisticados mercados de la CE?

Actualmente, es indudable que el acceso a las aguas de la naciones del Tercer Mundo permite a la CE solucionar los problemas inmediatos de su propia industria pesquera, y esto lleva a la CE a enfocar los convenios pesqueros con una visión cortoplacista. La preocupación principal de la Dirección General de Pesquerías (DG XIV) en las negociaciones pesqueras, es maximizar el acceso más rápido a las oportunidades de pesca para la flota de la CE. Esta situación impide un debate más amplio sobre el papel de los convenios pesqueros en la promoción tanto del desarrollo de una industria pesquera nacional como del desarrollo económico de los países del ACP.

La reciente creación de un grupo de trabajo conjunto ACPCEE sobre el papel de las pesquerías en el desarrollo es la instancia ideal para realizar un amplio debate alrespecto.