Países Bajos / GESTIÓN PESQUERA

Capitulaciones, astucias, protestas...

La intervención del Estado en las pesquerías de los Países Bajos ha forzado a los pescadores a adoptar curiosas estrategias de supervivencia

Maarten Bavinck (J.M.Bavinck@uva.nl) del Centro de Investigación Marítima (MARE) de msterdam (Países Bajos) y Ellen Hoefnagel (Ellen.Hoefnagel@wur.nl) del Instituto de Investigación de Economía Agrícola (LEI), La Haya (Países Bajos), son los autores de este artículo. En una versión anterior este mismo artículo se publicó en Dietz T., Hoekstra P. y F. Thissen, (eds): The Netherlands and the North Sea (Los Países Bajos y el mar del Norte), Dutch Geography 2000-2004.

No hace ni cinco años desde que el 1 de marzo de 2001 los titulares de los periódicos neerlandeses clamaban: «Pescadores encolerizados bloquean los puertos pesqueros». Esa misma mañana, unos 50 balandros obstruyeron la entrada del puerto principal del país, el puerto de Rótterdam. Un gran número de pescadores montaron barricadas en IJmuiden y en Delfzijl y paralizaron la navegación desde el puerto de msterdam hasta el canal de Eems. Según los periódicos, en aquel día y en los días que siguieron la atmósfera de Hoek en Holanda estaba especialmente enrarecida. Un portavoz...

Países Bajos / GESTIÓN PESQUERA

Capitulaciones, astucias, protestas...

La intervención del Estado en las pesquerías de los Países Bajos ha forzado a los pescadores a adoptar curiosas estrategias de supervivencia

Maarten Bavinck (J.M.Bavinck@uva.nl) del Centro de Investigación Marítima (MARE) de msterdam (Países Bajos) y Ellen Hoefnagel (Ellen.Hoefnagel@wur.nl) del Instituto de Investigación de Economía Agrícola (LEI), La Haya (Países Bajos), son los autores de este artículo. En una versión anterior este mismo artículo se publicó en Dietz T., Hoekstra P. y F. Thissen, (eds): The Netherlands and the North Sea (Los Países Bajos y el mar del Norte), Dutch Geography 2000-2004.

No hace ni cinco años desde que el 1 de marzo de 2001 los titulares de los periódicos neerlandeses clamaban: «Pescadores encolerizados bloquean los puertos pesqueros». Esa misma mañana, unos 50 balandros obstruyeron la entrada del puerto principal del país, el puerto de Rótterdam. Un gran número de pescadores montaron barricadas en IJmuiden y en Delfzijl y paralizaron la navegación desde el puerto de msterdam hasta el canal de Eems. Según los periódicos, en aquel día y en los días que siguieron la atmósfera de Hoek en Holanda estaba especialmente enrarecida. Un portavoz de los pescadores amenazó con hacer estallar una bomba de la Segunda Guerra Mundial en el canal e indicó que otros barcos también transportaban explosivos. Uno de los capitanes que participaron en el bloqueo afirmó que no se detendrían ante nada.

Las autoridades portuarias interrumpieron de forma preventiva todo el tráfico marítimo y simultáneamente presentaron denuncias con el objeto de obtener indemnizaciones por los daños sufridos. Por su parte, el gobierno neerlandés movilizó la Armada, la Guardia Costera y contingentes policiales para romper el bloqueo con la orden explícita de recurrir a la fuerza en el caso de que fuera necesario. El ministro de Pesca se puso rápidamente en contacto con los sindicatos de pescadores para intentar encontrar soluciones. Un día después, afrontados a la amenaza de sanciones dictadas en firme por los tribunales y en vista de las concesiones financieras ofrecidas por un ministro de Estado, los pescadores decidieron detener sus protestas. La batalla naval que algunos observadores habían augurado pudo evitarse y la vida pública volvió a la normalidad.

La razón directa del dramático incidente arriba descrito fue la imposición por parte de la Comisión Europea de una moratoria de 10 semanas en la pesquería de bacalao del mar del Norte que afectó indirectamente a los pescadores neerlandeses. Salieron así a flote algunas de las tendencias y tensiones que han aquejado las pesquerías neerlandesas desde al menos los años setenta. Su origen se encuentra, más que nada, en la cada vez mayor interferencia del Estado y en la alteración subsiguiente de sus derechos.

En el presente artículo se explora la situación actual de las pesquerías neerlandesas y se analizan las circunstancias que las limitan. Por último, se consideran algunas de las estrategias utilizadas por los pescadores neerlandeses en su intento de superar las crisis que se van sucediendo.

Las pesquerías nacionales se clasifican según la especie objetivo, la tecnología que emplean (potencia del motor, tipo de embarcación) o las características de la zona de pesca. Siguiendo el criterio geográfico se distinguen las pesquerías de bajura (dentro de las 12 millas náuticas), las de altura (de 12 a 200 millas náuticas) y de gran altura (más de 200 millas náuticas). Esta clasificación coincide en gran medida con la tipología de las embarcaciones pesqueras que se presenta en el cuadro 1.

La pequeña flota de los Países Bajos opera desde unos pocos puertos pesqueros que jalonan la línea costera. Da trabajo a no más de 2.650 personas. El cuadro revela la disminución del número de pesqueros en el periodo 1993-2002, con la excepción de los arrastreros de gran altura que en los últimos tiempos han aumentado. También pone de manifiesto que las pesquerías de bajura, de altura y de gran altura del país no difieren demasiado con respecto al valor de sus desembarcos.

Las pesquerías de gran altura no forman parte del objeto del presente artículo, puesto que en su mayoría se desarrollan fuera del mar del Norte. La pesca de bajura de los Países Bajos está dominada por el cultivo de mejillones y de ostras, la recolección de berberechos y la pesca de camarón e incluye también otras pesquerías de menor envergadura.

Zonas de freza

Las zonas de freza y de cría más importantes se sitúan en las áreas litoral y sublitoral del mar Wadden y en Scheldt occidental y oriental, en Zeeland. Es también en estas zonas donde se concentran la pesca y la acuicultura. A lo largo de la costa se desarrollan otras pesquerías como la de camarón. Todas ellas funcionan con licencias o concesiones del gobierno. En varios casos, la reglamentación se elabora en estrecha colaboración con las organizaciones de productores en el marco de la cogestión.

Desde finales del siglo XIX hasta la actualidad el cultivo de ostras ha constituido un negocio sumamente lucrativo en las aguas costeras de Zeeland. No obstante, el brote de una enfermedad paralítica, Bonamia ostreae, provocó el cierre de la mayor parte de las explotaciones con la excepción de las ubicadas en el lago Grevenligen. Ahora mismo en dicho lago operan 27 explotaciones con concesiones y 34 operadores que poseen permisos para la zona común.

La acuicultura de mejillón es un semicultivo que depende de larvas silvestres que se transportan a las parcelas de cultivo arrendadas para su maduración. El gobierno neerlandés ha puesto a disposición 5.500 ha para esta actividad, dos terceras partes de las cuales se sitúan en el mar Wadden (460 parcelas) y el resto en Zeeland (380 parcelas).

Cada empresa arrienda una serie de parcelas en cada una de las dos áreas. Al igual de lo que sucede con la ostricultura, los derechos de acceso y de uso son exclusivos. La transformación y la comercialización están concentradas en la antigua ciudad mejillonera de Yerseke en Zeeland.

En las aguas de bajura neerlandesas, la pesquería más polémica es la de berberecho. Los pescadores que participan en ella y los grupos ecologistas están totalmente enfrentados. Los últimos arguyen que la pesca mecanizada de berberecho perjudica a las poblaciones de aves que dependen del mismo recurso y deteriora además la ecología del lecho marino.

En resultas de la agitación política, las pesquerías mecanizadas de berberecho de Scheldt Oriental se han clausurado por completo. Partes sustanciales del mar Wadden también están barradas a la pesca de esta especie. El debate público que desencadenó el movimiento ecologista (sin olvidar que también se exigió una contrapartida a la extracción de gas en el mar Wadden) redundó en la retirada subvencionada de los últimos pesqueros mecanizados de berberecho. Dentro de la pesquería actual de camarón (220 buques) se puede hacer una distinción entre los pescadores especializados en el camarón y las empresas pesqueras mixtas. Menos de la mitad de los camaroneros tienen permiso para faenar en el mar Wadden. Todos los pescadores ostentan licencias, las del mar de Wadden son transferibles, mientras que las de Scheldt Oriental no lo son. Dado que se considera que los recursos de camarón son abundantes no se han impuesto cuotas en la pesquería; pero tampoco se permite la entrada de nuevos buques. No hace mucho que los pescadores de camarón de los Países Bajos, de Alemania y de Dinamarca que faenan en la bahía de Holgeland acordaron límites de captura voluntarios. Para su consternación, la Autoridad Neerlandesa de Defensa de la Competencia (la NMA) invalidó el acuerdo al considerarlo un instrumento de fijación de los precios.

Las pesquerías de altura de los Países Bajos están protagonizadas por una amplia flota de balandros que en su mayoría faenan con redes de arrastre de varas. Pescan en la zona económica exclusiva europea y se ajustan a las directrices de la Política Pesquera Común. El mapa 2 indica la distribución geográfica del esfuerzo pesquero en términos de caballos de potencia/días. Una de las conclusiones que pueden sacarse es que el esfuerzo pesquero se concentra en las zonas de pesca adyacentes del mar del Norte a lo largo de la costa neerlandesa y que apenas traspasa sus límites septentrionales o meridionales.

El régimen europeo de adjudicación de derechos de pesca nacionales constituye un factor que determina la distribución espacial del esfuerzo de pesca. Según este régimen, la Comisión Europea determina el total admisible de capturas (TAC) para las varias especies de peces partiendo del sistema de cuadrantes establecido por el ICES (el Consejo Internacional de Exploración del Mar). Estos TAC se distribuyen entre los países miembros que, a su vez, deciden la adjudicación de su porción entre los actores de sus pesquerías nacionales. El establecimiento de los TAC y las cuotas nacionales conforman un proceso sumamente politizado. Las organizaciones de pescadores lo valoran según lo afortunada que haya sido la actuación del ministro neerlandés de Agricultura, Conservación de la Naturaleza y Seguridad Alimentaria en las deliberaciones anuales que se celebran en Bruselas.

Cuotas de especies

Actualmente los pescadores de altura de los Países Bajos ostentan cuotas para 22 especies. Ahora bien, la mayor parte de la flota nacional está especializada en especies planas de gran valor comercial como el lenguado y la platija. El cuadro 2 recoge las cuotas de los pescadores de altura neerlandeses tal y como se han establecido por cada cuadrante del ICES para las dos especies mencionadas.

Si se cartografiara, se vería que la distribución geográfica de las cuotas guarda una relación directa con la distribución del esfuerzo pesquero de altura.

Hoy en día los pescadores neerlandeses de altura consideran que ostentan la propiedad privada de su porción de la cuota nacional para ciertas especies. Sin embargo, en un principio el sistema de cuotas chocó con una fuerte resistencia. Apareció un mercado gris, después otro negro y se produjeron colisiones con el Servicio General de Inspecciones y con las fuerzas policiales.

Después de este periodo de pruebas en el que se cometieron muchos errores, el gobierno neerlandés decidió en 1993 delegar la responsabilidad de la reglamentación de las pesquerías de altura a los llamados grupos Biesheuvel (Biesheuvel es el apellido del presidente del comité que redactó la propuesta de gestión), pequeños grupos compuestos por pescadores de balandro que desarrollan una actividad pesquera similar. Actualmente se reconoce que este sistema de cogestión ha dado muy buenos resultados en la gestión de cuotas.

En su estudio de las pesquerías de Texel en el periodo 1813-1932, Van Ginkel describe a los pescadores como seres atrapados entre la Escila de un medio ambiente inestable y la Caribdis de un mercado igualmente inestable. El autor explica con todo detalle cómo los pescadores de dicho periodo se adaptaban a las incertidumbres ligadas a su profesión y se esforzaban por controlarlas.

Si se toma esta imagen como punto de partida para un análisis de la situación actual de las pesquerías, es difícil no caer en la tentación de añadir un escollo igualmente peligroso al estrecho de Mesina: el del Estado, que se ha convertido en un factor difícilmente desdeñable. En todas las pesquerías neerlandesas el gobierno nacional y la Comisión Europea han devenido una fuerza determinante. Las políticas estatales ahora codefinen cómo, dónde y qué se pesca, ya sea en las aguas de bajura, en las de altura o en las de gran altura.

Los pescadores no aceptan de buen grado la interferencia del Estado. Quizá ello se deba a que la pesca es una forma de cazar y recolectar y a que en las sociedades de cazadores lo que se valora por encima de todo es la pericia y la suerte, así como la igualdad de condiciones. Ello no quiere decir que las comunidades pesqueras no estén de acuerdo con el principio de adjudicación de los derechos de pesca. Toda una serie de estudios realizados en los años setenta demuestran que los pescadores de todo el mundo han desarrollado sistemas de tenencia del mar que van perfeccionándose con el tiempo. El meollo de la cuestión está más bien en el nivel de tolerancia ante las interferencias de organismos externos como es el Estado. El grado de interferencia del Estado en las pesquerías neerlandesas—en los últimos tiempos en imparable ascenso—suscita reiteradas resistencias y protestas. Buen ejemplo de ello fueron los bloqueos de puertos ocurridos en 2001 y esbozados al principio del artículo.

Exceso de capacidad

La interferencia cada vez mayor del Estado en las pesquerías marinas—en Europa y en el resto del mundo—ha sido en parte el producto de la situación problemática en la que se habían sumido las propias pesquerías. La capacidad y el esfuerzo pesquero excesivos revertieron en la sobrepesca de las poblaciones de peces y, por ende, en crisis ecológicas. Con subvenciones y otras políticas perniciosas el Estado también contribuyó a esta deplorable situación.

Hoy en día todo el mundo admite la crisis que envuelve las pesquerías. El gobierno holandés y la Comisión Europea la han abordado con todo un abanico de medidas cuya complejidad ya se ha constatado más arriba. Uno de los problemas más pertinaces estriba en que los pescadores no acostumbran a fiarse de las valoraciones de las crisis que constituyen el punto de partida de la acción gubernamental y tampoco tienen fe en la eficacia de las medidas que se adoptan.

La interferencia del Estado en la pesca tiene también otra causa, esta vez externa al sector. En las aguas de bajura y de altura se asiste a la proliferación de nuevos usuarios como el turismo, la industria petrolera y de gas y los intereses de la conservación medioambiental. Los conflictos derivados de estos múltiples usos suelen estar sujetos a la mediación y arbitraje del gobierno. A menudo ello redunda en una mayor limitación (espacial o de otros tipos) de la actividad pesquera. En la actualidad el mar del Norte está salpicado de puntos y regiones que por un motivo u otro se han convertido en áreas prohibidas para los pescadores.

Las reacciones de los pescadores neerlandeses ante los problemas arriba descritos han sido muy variadas. Han ido de la capitulación a la cooperación, pasando por astucias y protestas. Habida cuenta de la crisis del recurso y del sistema regulador cada vez más sofocante lo lógico sería suponer que muchos pescadores se hayan planteado abandonar las pesquerías.

Antes al contrario, la mayoría de los hijos en las empresas familiares, que son el núcleo duro de las pesquerías, manifiestan su deseo de continuar con la tradición. Los pescadores que se retiran de las pesquerías suelen ser aquéllos que no cuentan con descendencia masculina. También pueden ser saqueadores de cuotas que comercian con sus derechos de pesca neerlandeses a cambio de los derechos de otros países.

Los pescadores neerlandeses burlan la ley al menos de dos modos. El primer método consiste en lo que se ha convenido en llamar «saqueo de cuotas» (en inglés ‘quota-hopping’). Los reglamentos europeos estipulan que las licencias de pesca y las cuotas pueden transferirse tan sólo entre pescadores del mismo país. La transferencia internacional de cuotas no se permite. En realidad, se sabe que los pescadores neerlandeses y españoles realizan operaciones de intercambio para conseguir cuotas del otro país y llevar allí sus barcos. Son buques que continúan enarbolando las banderas de origen pero que son de propiedad y funcionamiento neerlandés. De esta suerte, los pescadores neerlandeses han expandido sus derechos de pesca a las aguas europeas. Huelga decir que las capturas de los saqueadores de cuotas no se reflejan en la cuota nacional neerlandesa, aunque los desembarcos se comercialicen a través de lonjas de los Países Bajos. El saqueo de cuotas fue muy popular en los ochenta y en los noventa, pero desde entonces ha remitido.

Una segunda astucia consiste en lo que se conoce como pesca ilegal, no regulada y no declarada. El endurecimiento de la reglamentación estatal ha dado pábulo a la pesca ilegal por todo el mundo. Estas capturas ya no se canalizan a través de las lonjas regulares, sino que se entregan directamente a los compradores. En los Países Bajos algunos observadores estiman que el sistema de cogestión ha contribuido a reducir esta práctica que ahora no supone más del 3% del volumen total de desembarcos.

Cuadro 2: Cuotas neerlandesas:
Lenguado y platija por cuadrante ICES, 2002 (t)

Fuente: Taal et al, 2003

En los años setenta y ochenta se sucedían las rebeliones, las manifestaciones y otras expresiones de protesta de los pescadores. En los noventa se interrumpieron y hace poco han vuelto a resurgir, especialmente con relación a las nuevas restricciones impuestas a las pesquerías de berberecho y de larvas de mejillón en el mar de Wadden. El bloqueo de los puertos en 2001 ya aludido constituyó una respuesta a la moratoria de 10 semanas de la pesquería de bacalao anunciada por la Comisión Europea.

Un aspecto interesante de aquellos acontecimientos es que en ellos participaron muy pocos pescadores especializados en la pesca de bacalao, que es una actividad casi totalmente extinguida en los Países Bajos. Los que lideraron las protestas fueron pescadores de lenguado y de platija. Su motivación estribaba en que el bacalao es una captura accesoria involuntaria en estas pesquerías. De ahí que la moratoria de la pesquería de bacalao tuviera consecuencias tangibles para su actividad pesquera principal.

El estilo de protesta en el bloqueo de los puertos tenía como propósito ejercer un máximo impacto político. No se ha vuelto a repetir, seguramente debido a los efectos colaterales tan negativos que tuvo como el intento por parte de las autoridades portuarias de exigir indemnizaciones por pérdidas a todos los participantes de la operación. En términos más generales, el modelo de toma de decisiones «polder» que prevalece en los Países Bajos no favorece las huelgas espontáneas agresivas ni la política de la presión.

Ya se ha hecho referencia más arriba a que el gobierno neerlandés nombró una comisión a principios de los noventa para que investigara las relaciones envenenadas entre el propio gobierno y los pescadores. Los regímenes de cogestión recomendados por la comisión se basaron en (a) la distribución de las responsabilidades entre el gobierno y el sector pesquero y (b) la cooperación entre los pescadores. Los Grupos Biesheuvel resultantes han demostrado ser sumamente eficaces. Los pescadores ya no pescan por encima de su cuota y las tensiones han ido desapareciendo. Una de las causas radica en que los pescadores han ganado protagonismo en la gestión pesquera con sus inversiones en las cuotas. Alimentan un sentimiento de pertenencia al grupo. Además, los grupos funcionan paralelamente como mercados de cuotas.

En la actualidad las pesquerías de bajura disfrutan de varias formas de cogestión. Su principal característica consiste en que los grupos de productores, dentro de un marco concertado con el gobierno, están a cargo de la reglamentación y de su aplicación.

Desde los años setenta las pesquerías neerlandesas del mar del Norte han experimentado un proceso de cambios radicales que en esencia ha consistido en la imposición de un cordón de restricciones externas.

Evidentemente, las pesquerías de los Países Bajos nunca han estado exentas de interferencias. Algunos de sus segmentos, como los semicultivos que se practican en las aguas de bajura, han sufrido cambios especialmente importantes. La tendencia general está clara: la pesca marina de los Países Bajos, antes una vocación profesional libre, se ha convertido en una profesión restringida hasta casi lo imposible.

Varias dimensiones

Las restricciones deben contemplarse en varias dimensiones, incluyendo la geográfica. Ya se ha señalado cómo, siguiendo la entrada de otros usuarios, las varias pesquerías de bajura se han ido confinando en zonas cada vez más pequeñas. También se ha observado que las pesquerías de altura ahora poseen cuotas por especies que están ligadas a los cuadrantes definidos en el mar del Norte. Por todo ello las pesquerías neerlandesas no sólo se han restringido enormemente, sino que también se ven sumamente encorsetadas. Han sido cambios nada fáciles de digerir para los pescadores.

La intervención del Estado en las pesquerías del mar del Norte ha provocado al menos cuatro estrategias de supervivencia entre los pescadores: dos de ellas, la protesta y las astucias, predominaban sobre todo en los setenta y en los ochenta. Desde la década de los noventa parece que los pescadores han adoptado una estrategia de cooperación. Una maniobra reactiva en parte, puesto que la administración central ya había ajustado sus políticas e introducido el modelo de cogestión. También es cierto que sus actitudes con respecto al Estado han cambiado. Su eslogan sería algo parecido a: «Si no puedes vencer a tu enemigo, únete a él».