Canadá / PESCA DE BAJURA

Un caso que hay que seguir de cerca

El futuro de las pesquerías de bajura de Canadá pende de un juicio que se celebrará próximamente

Marc Allain (marcallain@sjma.net), asesor de políticas del Consejo Canadiense de Pescadores Profesionales, es el autor de este artículo

En breve, un confuso contencioso laboral que enfrenta a dos pescadores podría tener un impacto enorme en los derechos de acceso ligados a la pesquería de bajura de Canadá, cuyo valor ronda los 1,4 millones de dólares canadienses anuales (1 dólar canadiense equivale a 0,8054 USD). El caso, que se verá en juicio en diciembre, determinará si los acuerdos privados pueden o no vulnerar la política pesquera pública.

En el centro del conflicto se encuentran dos medidas clave adoptadas más de 25 años atrás con el objeto de mantener las licencias pesqueras de bajura en manos de pescadores en activo y prohibir la concentración de las licencias pesqueras, así como la integración vertical de las actividades pesqueras y de transformación de pescado en la pesquería de bajura.

Canadá aplicó las dos medidas, conocidas como las políticas de «patrón-armador» y de «separación de las flotas», en 1977 después de extender su jurisdicción pesquera a las 200 millas...

Canadá / PESCA DE BAJURA

Un caso que hay que seguir de cerca

El futuro de las pesquerías de bajura de Canadá pende de un juicio que se celebrará próximamente

Marc Allain (marcallain@sjma.net), asesor de políticas del Consejo Canadiense de Pescadores Profesionales, es el autor de este artículo

En breve, un confuso contencioso laboral que enfrenta a dos pescadores podría tener un impacto enorme en los derechos de acceso ligados a la pesquería de bajura de Canadá, cuyo valor ronda los 1,4 millones de dólares canadienses anuales (1 dólar canadiense equivale a 0,8054 USD). El caso, que se verá en juicio en diciembre, determinará si los acuerdos privados pueden o no vulnerar la política pesquera pública.

En el centro del conflicto se encuentran dos medidas clave adoptadas más de 25 años atrás con el objeto de mantener las licencias pesqueras de bajura en manos de pescadores en activo y prohibir la concentración de las licencias pesqueras, así como la integración vertical de las actividades pesqueras y de transformación de pescado en la pesquería de bajura.

Canadá aplicó las dos medidas, conocidas como las políticas de «patrón-armador» y de «separación de las flotas», en 1977 después de extender su jurisdicción pesquera a las 200 millas náuticas. Antes de 1977 las flotas europeas y del bloque soviético y una flota de bajura nacional explotaban la enorme riqueza marina que alberga la plataforma continental de la costa atlántica de Canadá.

A partir de 1977, con el propósito de reemplazar las flotas de gran altura extranjeras, el gobierno fomentó la pesca industrial con arrastreros de altura pertenecientes a empresas de transformación. La flota de bajura estacional, con sus bajos índices ocupacionales, bajos niveles de ingresos y su sobreoferta crónica de mano de obra se percibía como una carga socioeconómica. Se pensó que la nueva flota industrial muy pronto generaría oportunidades de trabajo durante todo el año y mediante flujos en ambas direcciones absorbería a los pescadores de bajura sin trabajo.

El impulso que se dio a la pesca industrial alarmó a los pescadores de bajura independientes de Canadá. Suponían que las empresas transformadoras, con grandes reservas de capital, querrían extender su modelo industrial a sus pesquerías tradicionales de bajura. A fin de disipar estos temores el gobierno dividió el acceso pesquero en dos. Las empresas transformadoras con sus arrastreros de altura obtuvieron más de la mitad de las asignaciones de cuota de especies demersales con valor comercial. El resto de la cuota de especies demersales se adjudicó a la flota de bajura de patrones-armadores independientes.

Además, las flotas de bajura obtuvieron un acceso casi exclusivo a las especies que por aquel entonces se consideraban de menor valor como el bogavante, el cangrejo, el arenque, la vieira, la caballa, etc.

La política de separación de la flota y la de patrón-armador instalaron una especie de cortafuegos entre la flota empresarial de altura y la flota independiente de bajura. La política de separación de las flotas prohibía a las empresas adquirir licencias para pesqueros con una eslora inferior a 19,8 m. En la práctica, esta política consiguió separar la captura de la transformación e ilegalizar la integración vertical de la pesquería de bajura.

Por su parte, la política de patrón-armador consolidó el carácter independiente de la flota de bajura al disponer que las licencias para especies capturadas con buques de una eslora inferior a 19,8 m debían explotarse personalmente por el titular de la licencia. Así, se obligaba al individuo titular a estar en todo momento a bordo de su pesquero dirigiendo las operaciones, salvo que motivos concretos (como problemas de salud) se lo impidieran temporalmente.

Mayor competencia

Al bloquear la integración vertical en la pesquería, la política de separación de las flotas estimulaba la competencia entre los compradores de pescado por las especies de bajura. Al mismo tiempo, la de patrón-armador comportaba que los beneficios económicos de la pesca permanecían en manos de los propios pescadores, de los patrones y de los marineros de las flotas de bajura.

En 1992 la estrategia del gobierno relativa a las pesquerías de altura se vino abajo. La sobrepesca provocada por la flota industrial, conjugada con controles deficientes de la gestión, acabaron con los recursos de especies demersales, antes sumamente abundantes. El gobierno declaró una moratoria con respecto a la mayoría de especies demersales que hoy en día continúa vigente. Por irónico que parezca, durante la última década la productividad y el valor económico de la pesquería de bajura no han parado de crecer.

La comercialización de bogavante vivo en los EE UU y en Europa incrementó los ingresos de los pescadores de bajura, quienes optaron por intensificar su esfuerzo pesquero mejorando sus artes y la tecnología de sus embarcaciones. Paralelamente, la pesquería antes marginal de cangrejo de nieve se convirtió en una industria de millones de dólares al tener como cliente el lucrativo mercado nipón y dejar atrás la competencia del cangrejo japonés de Alaska, cuyos desembarcos cayeron en picado. Asimismo, la abundancia y variedad del cangrejo de nieve de la Costa Este reflejaron la menor acción depredadora de las diezmadas poblaciones de especies demersales y el cambio favorable de las temperaturas del mar.

Con estas dos especies bajo el control de las flotas de patrones-armadores la relevancia económica de la pesquería de bajura atlántica fue aumentando paulatinamente durante los noventa hasta alcanzar la situación actual, en la que representa el 99% de la ocupación en el sector de captura y el 75% del valor de los desembarcos de la costa atlántica canadiense.

Las políticas de patrón-armador y de separación de las flotas consiguieron bloquear la concentración de la propiedad de licencias asegurando la amplia distribución de los beneficios derivados de la pesquería de bajura por cientos de pequeñas comunidades pesqueras ubicadas en las cinco provincias orientales (Québec, Nuevo Brunswick, Isla del Príncipe Eduardo, Nueva Escocia y Terranova). Proporcionaba buenos ingresos y trabajo temporal en zonas con altos índices de desempleo.

Sin embargo, el espectacular aumento de la pesquería de bajura no pasó desapercibido por empresas transformadoras y otros inversores que, con la ayuda de abogados expertos en las leyes de propiedad, han logrado abrir una brecha legal en el cortafuegos de las políticas gubernamentales.

Durante los últimos diez años empresas transformadoras de pescado, pescadores de bajura enriquecidos y otros inversores de fuera de la pesquería se han servido de una laguna legal de los reglamentos de pesca para controlar y acumular valiosas licencias pesqueras de bajura en clara violación de las políticas gubernamentales.

Procesos complejos

Los aspectos legales del proceso de toma de control son complejos. En Canadá las licencias pesqueras no constituyen una propiedad, sino un privilegio que se otorga anualmente a la discreción absoluta del ministro de Pesca. Aunque técnicamente la transferencia de una licencia de pesca es ilegal, forma parte de la vida cotidiana gracias a un proceso sancionado por el gobierno y que se conoce como la emisión de una «licencia de sustitución».

El propio gobierno inició este proceso después de que se limitara el número de licencias en los setenta y en los ochenta a fin de facilitar la transferencia de licencias de bajura entre los patrones que se retiraban (titulares de licencia) y pescadores más jóvenes, la mayor parte de las veces miembros de la misma familia.

Lo normal era que un titular de licencia de bajura que quisiera jubilarse suscribiera un acuerdo con otro pescador que cumpliera los requisitos exigidos para ingresar en la pesquería y tomar las riendas de la empresa pesquera. El titular de la licencia recibía una suma de dinero de su sucesor y solicitaba al DFO (Departamento de Pesca y Océanos) que le emitiera una licencia de sustitución. Aunque estas transacciones suelan llamarse «compras de licencias», en términos estrictamente jurídicos no se produce ninguna venta ya que las licencias de pesca no pueden venderse.

La emisión de licencias de sustitución con vistas a facilitar las transferencias intergeneracionales de las licencias es una práctica aceptada en la pesquería de bajura y en circunstancias normales no supondría ningún problema, puesto que la política del gobierno explicita que las licencias de sustitución pueden concederse únicamente a pescadores que cumplan unos requisitos determinados.

No obstante, sujetos que no cumplen estos requisitos (empresas de transformación, pescadores que bajura que ya tienen licencias y otros inversores) se han servido de la sustitución para hacerse con el control de licencias de bajura. Su fórmula consiste en suscribir «convenios de fideicomiso» con el titular legal de la licencia para que éste les transfiera el «uso provechoso» de la licencia.

En esencia los convenios de fideicomiso son contratos que separan el «uso» de la licencia de la «titularidad» de la licencia. Desde un punto de vista jurídico, la transacción no es ilegal porque no se transfiere la titularidad de la licencia, sino sólo su uso. Sin embargo, en la práctica, el uso lo es todo. Quien controla el uso de una licencia controla el dinero que genera mediante la pesca.

Una transacción típica de transferencia tiene lugar como sigue: una empresa transformadora o un inversor ofrece a un pescador con licencia que esté a punto de jubilarse la «compra» del «uso» de su licencia. Entonces ambas partes cierran un convenio de fideicomiso en virtud del cual acuerdan que el pescador transferirá legalmente al comprador el «uso provechoso» de la licencia de pesca y que para ello solicitará al DFO que emita una licencia de sustitución a nombre de una persona que cumpla los requisitos necesarios designada por el comprador. A su vez, la persona designada—por lo general un miembro veterano de la tripulación del pescador que se jubila—firma una acuerdo con el que transfiere al comprador el «uso provechoso» de la licencia.

En consecuencia, el nuevo titular de la licencia no ingresa en la pesquería como un patrón-armador independiente, sino como un empleado que pesca a cambio de una parte de la captura o de un salario fijo. Los beneficios de la empresa pesquera de bajura se desvían hacia la parte beneficiaria del convenio de fideicomiso que controla el «uso provechoso» de la licencia.

Las implicaciones de este fenómeno pueden llegar a ser colosales. En la costa pacífica de Canadá, donde las políticas de separación de la flota y de patrón-armador nunca se adoptaron, el control de las licencias de pesca lo tienen inversores que las ceden en arriendo a pescadores-trabajadores. ltimamente, en algunas pesquerías de la costa pacífica, los costes del arriendo de las licencias se comen hasta el 70% del valor de los desembarcos.

Partes no facultadas para ser titulares de licencias están consiguiendo controlarlas de forma encubierta y a un ritmo alarmante mediante la ficción legal del «uso provechoso» de las licencias.

El carácter privado de los acuerdos no permite determinar la envergadura real de esta práctica. Aun así, se cree que cuatro flotas de bajura de pequeñas dimensiones; pero económicamente potentes de Nueva Escocia (que capturan especies demersales, vieira, arenque y atún rojo) están en manos de empresas transformadoras. Algunas de estas empresas y otros poderosos inversores se están ahora adentrando en pesquerías de bajura mucho más valiosas de bogavante y de cangrejo por toda la costa atlántica de Canadá.

Una antigua sentencia

En parte las anima una sentencia judicial dictada años atrás que confirmó la legalidad de un convenio de fideicomiso y obligó al titular de la licencia a ajustarse a sus disposiciones. Así, la jurisprudencia existente favorece a los inversores que intentan establecer su dominio sobre las pesquerías de bajura.

Sin embargo, la situación puede cambiar en breve. Durante la vista del único caso precedente que dio lugar a la citada sentencia no se presentó ningún argumento sobre las repercusiones del convenio para la política pesquera del gobierno de Canadá y para otros actores del sector pesquero.

Según fuentes jurídicas consultadas por el CCPFH (el Consejo Canadiense de Pescadores Profesionales, la federación nacional de organizaciones de patrones-armadores), se podrían obtener sentencias más favorables si el DFO defendiera su política ante los tribunales. Al parecer, el DFO va a aprovechar esta posibilidad de forma inminente.

En efecto el Departamento de Pesca y Océanos comparecerá en calidad de testigo en un caso que se verá en juicio este diciembre en Nuevo Brunswick tras una compleja tramitación legal.

El caso gira en torno a una licencia de cangrejo que se explota en el marco de un convenio de fideicomiso; uno de los cinco convenios de este tipo descubiertos en el transcurso de una investigación puesta en marcha por el DFO de la Región del Golfo a petición de la provincia de Nuevo Brunswick.

El DFO de la región del Golfo, tradicionalmente favorable a la pesquería de patrones-armadores, ha dictaminado que los titulares de licencia que renuncian al «uso provechoso» de sus licencias dejan de ser los jefes de sus empresas y, por consiguiente, violan la política de patrón-armador. (Asimismo un titular de licencia fue acusado de vulnerar la política de separación de flotas puesto que el beneficiario del convenio de fideicomiso era claramente una empresa transformadora).

En todos los casos se anularon las licencias originales y se emitieron otras nuevas con carácter temporal. A sus titulares se les dio un plazo límite para que rescindieran los convenios de fideicomiso, so pena de retirarles sus licencias para siempre. Dos de los casos se resolvieron en consonancia con los deseos del DFO.

Los tres restantes continúan abiertos. En el caso que debe verse en juicio en diciembre, los abogados de la parte beneficiaria del convenio de fideicomiso aducen que la jurisprudencia existente apoya a su cliente y que el titular de la licencia debe cumplir las condiciones del convenio, incluyendo la solicitud al DFO para que transfiera la licencia a su cliente; un trámite que la región del Golfo ya ha anunciado que no va a hacer.

Este caso, si se celebra el juicio (las partes pueden llegar a un acuerdo hasta el último minuto antes de su inicio) será la primera prueba a la que se sometan la solidez de la política gubernamental y la voluntad del gobierno para defenderla.

Curiosamente, el CCPFH ha sido declarado interventor en este caso y ha contratado a un jurista académico muy conocido para que defienda las políticas del gobierno en el juicio. La situación no deja de ser insólita, puesto que la defensa de una política pública la asume la organización nacional de pescadores y no el gobierno. No obstante, el CCPFH simplemente tomó la iniciativa para defender la política pesquera ante la reacción, inicialmente muy lenta, de las autoridades.

Desde 2000 el CCPFH presenta regularmente al DFO y a los sucesivos ministros de Pesca un análisis jurídico detallado de la amenaza que suponen los convenios de fideicomiso para las políticas de separación de flotas y de patrón-armador, junto con las soluciones legales necesarias para dar a estas políticas fuerza de ley. En un principio el DFO mantenía que los convenios de fideicomiso eran acuerdos civiles de tipo privado cuyo seguimiento era muy difícil y prefirió dejar el asunto a la revisión general en curso de la política pesquera atlántica.

El equipo de revisión de la política (compuesto exclusivamente por funcionarios del DFO) intentó eludir la cuestión de los convenios de fideicomiso afirmando que las políticas de separación y de patrón-armador eran plenamente vigentes.

Al mismo tiempo, el equipo propuso que las varias pesquerías de bajura contaran con un mayor grado de «flexibilidad» en la aplicación de las políticas; propuesta que la mayoría interpretó como una forma de dejar que las flotas ya controladas por las empresas transformadoras actuaran a su conveniencia.

La propuesta de flexibilidad

La propuesta de flexibilidad soliviantó a las organizaciones de pescadores que continuaron haciendo hincapié en el problema de los convenios de fideicomiso. Finalmente, el gobierno elaboró un documento sobre el asunto y organizó consultas públicas con el propósito de recabar opiniones de las partes implicadas sobre posibles soluciones.

En el documento arriba aludido, publicado en diciembre de 2003, el DFO reconoce abiertamente por primera vez que los convenios de fideicomiso violan la política pública. El documento reza:

«Los convenios de fideicomiso que tienen como objetivo transferir el uso provechoso de una licencia, aunque no hayan sido declarados ilegales por los tribunales, vulneran las políticas de patrón-armador y de separación de las flotas y la definición básica de pescador al permitir que una empresa, un tercero o una entidad diferente a la del titular de licencia controlen licencias en la pesquería de bajura». (Citado de Preserving the Independence of the Inshore Fleet in Canada’s Atlantic Fisheries: A Discussion Document [La preservación de la independencia de la flota de bajura de las pesquerías atlánticas de Canadá: documento de debate], DFO, 2003)

El DFO todavía debe dar a conocer su estrategia para resolver el problema. Con todo, las consultas públicas pusieron de manifiesto las profundas fisuras que la política pública ha abierto en el sector pesquero. Los gobiernos provinciales y las organizaciones de comunidades costeras fueron casi unánimes en su llamamiento a favor de la consolidación de las políticas de separación de la flota y de patrón-armador. Por el otro lado, las empresas transformadoras y los portavoces de las flotas que controlan abogaron por el abandono de las políticas y por el libre movimiento de capitales dentro de la pesquería de bajura.

La situación exige encontrar soluciones sin mayor dilación. La mayoría de los titulares de licencia de la flota de bajura ya están casi en edad de jubilarse. Durante los próximos 10 años transferirán sus licencias a otros pescadores. A menos que las lagunas legales de la política pública se erradiquen, el control de las licencias y de los desembarcos de la flota de bajura—valorados en unos 1.400 millones de dólares canadienses anuales—nunca más estará en manos de los pescadores.

En juego

Desde la perspectiva de la distribución de la riqueza generada por un recurso público, hay mucho en juego: de la noche a la mañana políticas públicas que se diseñaron con esmero y que lograron su objetivo de distribuir la riqueza entre los pescadores en activo de pequeñas comunidades costeras podrían irse al traste.

Así, aquéllos que estén interesados en los vínculos que unen la política pesquera con el desarrollo socioeconómico sostenible de las comunidades costeras deberían seguir bien de cerca la evolución del caso descrito.